II SA/Gl 863/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi O. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 2 052,00 (dwa tysiące pięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy Z. decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.), w związku z art. 98a ust. 1 i 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. Z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm. – dalej u.g.n.): 1) ustalił wobec O. S., opłatę adiacencką w wysokości 5860 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. (k.m. 9 d. 1) określonej numerami ewidencyjnymi działek: 1 o pow. 0,0668 ha, 2 o pow. 0,0993 ha, 3 o pow. 0,0716 ha, 4 o pow. 0,0309 ha, 5 o pow. 0,1300 ha, 6 o pow. 0,1300 ha, 7 o pow. 0,0328 ha, 8 o pow. 0,0686 ha, 9 o pow. 0,0772 ha, 10 o pow. 0,0690 ha, 11 o pow. 0,6551 ha, spowodowanego geodezyjnym podziałem nieruchomości określonej numerami ewidencyjnymi działek: 12 o pow. 0,6110 ha oraz 13 o pow. 0,8203 ha, zatwierdzonym decyzją nr [...] Wójta Gminy Z. z dnia [...]. 2) zobowiązał O. S. do wniesienia opłaty adiacenckiej w wysokości określonej w punkcie pierwszym decyzji, po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna. W uzasadnieniu podano m. in., że strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Podział został zatwierdzony ww. decyzją Wójta. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części południowej i wschodniej sołectwa W., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nr [...] poz. [...] z dnia [...], nowo wydzielone działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: 1, 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10 oraz działki nr 4 i 7, stanowiące drogi wewnętrzne dojazdowe, przeznaczone są na tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności dla realizacji budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego /symbol planu [...]/ Działka o numerze 11, stanowiąca pozostałość dzielonej nieruchomości, przeznaczona jest na tereny upraw rolnych obejmujących tereny gruntów ornych, łąk i pastwisk, sadów i upraw ogrodniczych /symbol planu [...]./, na tereny zieleni izolacyjnej towarzyszącej ciągom komunikacyjnym /symbol planu [...]/, na tereny infrastruktury komunalnej obejmującej teren drogi klasy "G - główna" /symbol planu [...]/ oraz na teren zieleni lasów i zadrzewień /symbol planu [...]/. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu [...] W związku z powyższym, organ przeprowadził dowód z operatu szacunkowego sporządzonego [...] przez rzeczoznawcę majątkowego. W obliczeniach (zarówno przed podziałem, jak i po podziale) nie uwzględniono działek o numerach 4 i 7, stanowiących drogi wewnętrzne dojazdowe oraz działki nr 11, stanowiącej pozostałość dzielonej nieruchomości. Operat sporządzony został z należytą szczegółowością i rzetelnością. Wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej przed podziałem określona została w wysokości 391.000 zł, natomiast wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej po podziale w wysokości 420.300 zł. Różnica wartości nieruchomości, będąca podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej wynosi 29.300 zł. 20% z 29.300 zł daje kwotę 5.860 złotych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła O. S., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia sankcjonującego błąd rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, polegający na zaniżeniu w sporządzonym w dniu [...] roku operacie wartości nieruchomości przed podziałem o kwotę 50.960 zł. Wskazując na powyższe wniesiono uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uznanie że dla określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości przed podziałem na poczet naliczenia opłaty adiacenckiej uwzględnić należy działki o numerze 4 i 7, stanowiące drogi wewnętrzne dojazdowe, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 98a u.g.n. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że operat szacunkowy jest prawidłowy. Wskazana w odwołaniu wielkość zaniżenia wartości nieruchomości przed podziałem nie została w żaden sposób uzasadniona przez odwołującą się, co powoduje, że Kolegium nie może się odnieść do tego zarzutu. Argument odwołania dotyczący wydzielenia z dzielonych dwóch działek istniejących przed podziałem działek pod drogi publiczne jest całkowicie chybiony. W decyzji podziałowej, która stoi u podstawy naliczenia opłaty adiacenckiej, nie wydzielono działek pod drogi publiczne, a wydzielono działki pod drogi wewnętrzne. Informacja o przekazaniu przez odwołującą się działki nr 12 w dniu [...] na polepszenie warunków zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowego postępowania, a to dlatego, że czynność ta miała miejsce przed wszczęciem postępowania w sprawie podziału nieruchomości odwołującej się, które to postępowanie zostało wszczęte w 2017 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła O. S., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła brak oceny operatu sporządzonego na potrzeby wydania decyzji pod względem powierzchni nieruchomości przyjętej do ustalenia wartości przed podziałem. W związku z powyższym wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że argument odwołania dotyczył wydzielenia z dzielonych działek dwóch działek pod drogi wewnętrzne, a nie publiczne. W decyzji podziałowej, która stoi u podstawy naliczenia opłaty wydzielono działki pod drogi wewnętrzne. Na potrzeby wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej sporządzono operat szacunkowy, w którym uwzględniono części składowe nieruchomości. Powierzchnia gruntu 0,7125 ha przyjęta do określenia wartości nieruchomości jest taka sama przed podziałem, jak i po podziale, co jednoznacznie oznacza, że do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości pomniejszono powierzchnię nieruchomości gruntu o powierzchnię działek, które po podziale są drogami wewnętrznymi (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale (art. 98a ust. 3 u.g.n). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Wskazać należy, że w art. 98a u.g.n. mowa jest o podziale nieruchomości. Pojęcie nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 1 u.g.n. i nie ulega wątpliwości, że nie można go utożsamiać z pojęciem działki, zdefiniowanym w u.g.n. w art. 4 pkt 3, która także może stanowić nieruchomość, ale tylko w wypadku gdy ma założoną odrębną księgę wieczystą. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem wyceny przed, jak i po podziale, winna być cała nieruchomość zapisana w księdze wieczystej, a nie jej część w postaci części działek (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z 25 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Bk 793/17). Jedynie art. 98a ust. 3 u.g.n. zastrzega, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Ten przypadek jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie. Jednocześnie w decyzji organu I instancji stwierdza się, że "W obliczeniach (zarówno przed podziałem, jak i po podziale) nie uwzględniono działek o numerach 4 i 7, stanowiące drogi wewnętrzne dojazdowe oraz działki nr 11, stanowiącej pozostałość dzielonej nieruchomości)". Rzeczoznawca w operacie w tym kontekście pisze (s. 15), że "Powszechna praktyka rynkowa wskazuje, że za drogę dojazdową sprzedający nie doliczają dodatkowych opłat a nabywcy rozpatrują oferty nieruchomości dzieląc cenę przez powierzchnię działki właściwej, nie biorąc pod uwagę powierzchni drogi dojazdowej, a nie powierzchni związanej z udziałem w drodze, jaki nabywają." Rzeczoznawca zatem dokonał wyceny nie z uwzględnieniem wymogów ustawowych, ale na podstawie "powszechnej praktyki rynkowej". Wprowadził też dodatkowe definicje, jak "działka właściwa", pozostające poza treścią art. 98a u.g.n. i innych relewantnych regulacji. Tym samym sporządzony operat wyceniający wartość nieruchomości przed podziałem oraz powstałych z podziału nieruchomości nie mógł stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a u.g.n. Pomimo kwestionowania powyższych okoliczności w odwołaniu SKO stwierdziło jedynie: "Odnosząc się do treści odwołania Kolegium zauważa, że wskazana w odwołaniu wielkość zaniżenia wartości nieruchomości przed podziałem nie została w żaden sposób uzasadniona przez odwołującą się, co powoduje, że Kolegium nie może się odnieść do tego zarzutu." SKO było w pełni uprawnione, by ocenić poprawność całego postępowania dowodowego i operatu szacunkowego, nawet jeśli nie do końca ustaliło intencje odwołującej się. Winno to znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu. Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Po sporządzeniu operatu przez innego rzeczoznawcę wg wskazanych tu zasad należy na nowo ustalić przesłanki obciążenia skarżącej ww. opłatą. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (235 zł) i koszty zastępstwa procesowego (1817 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.