II SA/Gl 864/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy S., działając na wniosek M. i B. S., zam. w O. przy ul. [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski na terenie obejmującym działkę o nr. ew. [...] położonym w obrębie O., ul. [...]". Pismem z dnia 14 października 2015 r. B. S., zam. w O. przy ul. [...] wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzją. Powołała się przy tym na art. 154 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła, iż w sprawie przysługiwał jej status strony. Swego interesu prawnego dopatruje się w negatywnym oddziaływaniu na jej nieruchomość w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego. Zakwestionowała także spełnienie w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na brak kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania. Postanowieniem z dnia [...] r. organ administracji wznowił postępowanie w sprawie. Wnosząca dnia 26 listopada 2015 r. złożyła pismo wraz dokumentacją fotograficzną obrazujące, iż na drodze (której współwłaścicielami są inwestorzy) parkują samochody utrudniające dojazd. Droga ta oddziela nieruchomość wnoszącej od działki inwestorów. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy S. odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu stwierdził, iż B. S. nie przysługiwał w sprawie status strony. Będąca jej własnością działka znajduje się w pobliżu nieruchomości, co do której została wydana decyzja o warunkach zabudowy, ale z nią nie graniczy.. Oddziela ją bowiem droga wewnętrzna. W ocenie organu planowana działalność nie będzie wpływać negatywnie na nieruchomość wnoszącej o wznowienie postępowania. Ewentualne uciążliwości nie podlegają ograniczeniom na etapie ustalania warunków zabudowy. Odwołanie od tej decyzji złożyła B. S. Zarzuciła w nim organowi administracji naruszenie art. 28, art. 6 i 8, art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniosła, że Wójt Gminy S. nieprawidłowo uznał, iż brak jej interesu prawnego w rozstrzyganej sprawie. Wynika to z niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Również uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań przewidzianych prawem. Podtrzymała swoje stanowisko, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu negatywnie wpłynie na jej prawo własności. Przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych, które w jej ocenie potwierdzają takie stanowisko. Odwołała się również do wywiedzionych z przepisów prawa prywatnego instrumentów ochrony własności nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy. W jego ocenie zarówno ustalenia organu I instancji, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. W ocenie organu II instancji odwołująca się nie wskazała przepisu, który przyznawał jej status strony w postępowaniu. Za okoliczność statuującą interes prawny B. S. nie można uznać tego, że na drodze dojazdowej mogą, w związku z planowaną działalnością, parkować samochody. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła B. S. Domagając się jej uchylenia ewentualnie wydania z naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu: - naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim nie uznaje skarżącej za stronę postępowania podczas, gdy wykazała ona że interes prawny w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją wynika wprost z jej prawa własności, - naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy i ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa, - naruszenie art. 77 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i niezbadanie całego materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu położonego na terenie obejmującym działkę o nr. ew. [...] położonym w obrębie O., ul. [...]" może niekorzystnie oddziaływać na nieruchomość skarżącej. Skarżąca wskazała tu, iż z wniosku inwestorów toczyło się inne postępowanie dotyczące warunków zabudowy na działce oznaczonej numerem [...] w obrębie O. przy ul. [...], gdzie w oparciu o tę samą argumentację została uznana za stronę postępowania. - art. 107 § 3 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie w wystarczający sposób podstaw swojego rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Rozpatrywana skarga zawiera dwie grupy zarzutów. Pierwsza jest związana z tym, iż organy administracji uznały, że B. S. nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski na terenie obejmującym działkę o nr. ew. [...] położonym w obrębie O., ul. [...]". Druga grupa zarzutów dotyczy merytorycznej prawidłowości powyższego rozstrzygnięcia w zakresie istnienia w sprawie tzw. "dobrego sąsiedztwa". W związku z tym, iż odmowa zmiany decyzji, w wyniku wznowienia postępowania została uzasadniona brakiem przymiotu strony wnoszącej o wznowienie, Sąd dokonał oceny zaskarżonego aktu tylko w tym zakresie. Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie nie przesądza, czy B. S. posiada interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [...]. Biorąc pod uwagę istniejące orzecznictwo sądów administracyjnych należy przyjąć bowiem, iż uzyskanie statusu strony w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy wymaga wykazania istnienia po stronie określonego podmiotu interesu prawnego. Trafnie to ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r. (II OSK 861/14 – za orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, iż "uznanie danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego wymaga wykazania przez taki podmiot istnienia swojego interesu prawnego. Oznacza to konieczność wskazania normy prawa materialnego przez podmiot wnoszący odwołanie, z której wywodzi swój interes prawny. W postępowaniu planistycznym, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które odnoszą się do ochrony prawa własności i zasady "dobrego sąsiedztwa", za taką normę należy uznać art. 140 k.c". Za uzasadnione jednak Sąd uznaje zarzuty skargi dotyczące naruszenia w postępowaniu przepisów art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 8 i art. 11 tej ustawy. W konsekwencji przekłada się to zaś na prawidłowość realizacji dyspozycji zawartej w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygana sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu wykorzystania obiektu. Zmiana taka doprowadziła (co wynika z akt administracyjnych) do sporu z okolicznymi mieszkańcami (w tym skarżącą). Dlatego też organy administracji rozstrzygając w sprawie powinny w sposób bezsporny i przekonujący uzasadnić swe stanowisko. Powinno to również znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez SKO zasadne wydaje się pogłębienie ustaleń organu w zakresie istnienia lub braku istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej. Wydaje się to szczególnie uzasadnione w związku z przytoczoną w skardze okolicznością, iż B. S. została uznana za stronę postępowania w procedurze ustalania warunków zabudowy. Należy zatem rozważyć tę kwestię, zgodnie z zasadą przekonywania, wyrażoną w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe ustalenia, niezależnie od tego, czy wpłyną na treść rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, winny znaleźć się w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji. Przy czym winno to nastąpić w sposób przekonujący i jednoznaczny. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. weźmie pod uwagę wyżej poczynione ustalenia Sądu. Zadba również o prawidłowy tryb i formę podjętego rozstrzygnięcia.