II SA/Gl 866/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA (del.) Ewa Janowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. W wyniku czynności kontrolnych, podjętych na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 20006r., Nr 156, poz. 1118) wskutek interwencji K. J. – użytkownika nieruchomości przy ulicy [...] w G., o nieprawidłowo wykonanych robotach budowlanymi w sąsiadującej część budynku przy ulicy [...], pod numerem [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G., sporządził w dniu [...]r., protokół oględzin robót budowlanych nr [...]. Na podstawie oględzin organ stwierdził, że na wskazanej nieruchomości zostały wykonane roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu, z dachówki ceramicznej karpiówki na dachówkę cementową zakładkową, wymianie rynien i rur spustowych oraz wykonaniu nowego zadaszenia nad istniejącą przybudówką z tyłu budynku. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt stanowi segment zabudowy szeregowej ze wspólnym dachem, przykrytym pierwotnie w całości dachówką karpiówką, a w wyniku prowadzonych robót remontowych zostały nałożone obróbki dylatacyjne w granicach segmentu [...], dach nad tą częścią segmentu został przykryty dachówką cementową zakładkową, W trakcie wymiany rynien i rur spustowych został zlikwidowany odpływ z rynien segmentu [...] do rur spustowych (pierwotny układ rynien zakładał odprowadzenie wód z połowy połaci każdego segmentu ze spadkiem rynien nad segmentem na dwie strony). Przy wymianie rynien segmentu nr [...] wykonano spadek w jednym kierunku, w stronę segmentu nr [...], zakończony odpływem rurą spustową w granicy. Przy segmencie nr [...] nie wykonano zmiany spadku rynny z połowy segmentu w kierunku nr [...], odcinając jednocześnie odpływ z tej rynny do wymienionej rury spustowej. Od strony ogrodu wykonano nowe zadaszenie na przybudówką, o powierzchni zabudowy około [...] m kw., pełniącą funkcję wiatrołapu tylnego wejścia do budynku. Na płycie betonowej daszku, pokrytego uprzednio papą, wykonano więźbę drewnianą, którą pokryto dachówką cementową, wskutek czego uległ zmianie kąt nachylenia zadaszenia. Ustalono, że przedmiotowe roboty zostały rozpoczęte w [...]r. przez inwestorów: R. i M. Z., rodziców właścicielki nieruchomości – S. M., i roboty te nie są zostały zakończone. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], organ nadzoru budowlanego I instancji, działając na podstawie art. 50 ust. 1 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie dachu budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w G., oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, opinii technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności w zakresie nieszczelności pokrycia dachowego w granicy segmentów [...] i [...], odprowadzenia wód opadowych z części segmentu nr [...], zacieniania okien pomieszczeń mieszkalnych segmentu [...]. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniając, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wykonanie opisanego zakresu robót wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi administracji techniczno-budowlanej. Inwestorzy przedłożyli żądaną dokumentację - opinię techniczną z [...] roku, sporządzoną przez inż. M. W. (nr upr. [...]) i mgr inż. P. B. (nr upr. [...]) dotyczącą prawidłowości wykonanych robót pod względem przepisów techniczno-budowlanych. W opracowaniu tym wykazano szereg zastrzeżeń, co do jakości wykonania robót oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi zastosowanych detali wykończeniowych. Jednocześnie w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami i wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa podczas użytkowania budynku, określono zakres robót koniecznych do wykonania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G., decyzją z dnia [...]r., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązał R. i M. Z., jako inwestorów przedmiotowych robót, polegających na wymianie pokrycia dachu, wymianie rynien i rur spustowych w budynku przy ulicy [...] w G. oraz wykonaniu nowego zadaszenia nad dobudówką od strony północnej, do wykonania w określonym terminie: - robót budowlanych polegających na wykonaniu obudowy komina w części poddasza lub wymurowania nowego komina z cegły pełnej, - wykonania zwieńczenia komina zgodnie ze sztuka budowlaną – separacja wylotów kanałów wentylacyjnych i kanału dymowego, - wykonaniu prawidłowych obróbek blacharskich na styku połaci dachowych segmentu nr [...] i [...]. Dodając, że roboty należy wykonać zgodnie z wytycznymi zawartymi w opinii technicznej z [...] roku, a nadto zobowiązując do przedłożenia, po wykonaniu nałożonego zakresu robót, protokołu kominiarskiego oraz oświadczenia osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane o zgodności wykonanych robót z dokumentacją. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, właściwy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w oparciu o procedury określone w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, aby doprowadzić proces inwestycyjny do stanu zgodnego z prawem. Wobec konieczności doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami i wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa podczas użytkowania budynku organ uznał, że należy wykonać określony w punkcie 5 przedłożonej dokumentacji zakres robót, bowiem zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania. Równocześnie w uzasadnieniu decyzji stwierdzono brak zastrzeżeń do wykonania zadaszenia wiatrołapu oraz odwodnienia połaci dachowych za pomocą rynien i rur spustowych, które zachowały przekroje i miejsca włączenia do kanalizacji deszczowej. Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r. strony nie wniosły odwołania i stała się ona ostateczna. W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, decyzję nr [...], którą stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...]r. tj. 1) wykonanie robót budowlanych polegających na: wymurowaniu komina z cegły pełnej, wykonaniu zwieńczenia zgodnie ze sztuką budowlaną- separacja wylotów kanałów wentylacyjnych i kanału dymowego-, wykonaniu obróbki blacharskiej komina na całym jego obwodzie, wykonaniu prawidłowych obróbek blacharskich na styku połaci dachowych segmentu nr [...] i [...] oraz 2) przedłożeniu organowi inspekcji budowlanej protokołu kominiarskiego i oświadczenia osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane o zgodności wykonania robót z wytycznymi przedstawionymi w "opinii technicznej z [...]r.". W odwołaniu od powyższej decyzji K. J. zarzuciła organowi niewłaściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, ponieważ oględziny w dniu [...]r. ograniczyły się tylko do posesji inwestorów a w decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności nie wspomniano o systemie połączenia rynien, co w jej ocenie było przedmiotem sprawy. Organ odwoławczy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...]r., nr [...], opartą na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego oraz wskazano, że w toku postępowania wydano decyzję (ostateczną) wynikająca z procedury legalizacyjnej. Nakazano w niej usunięcie stwierdzonych w przedstawionej w opinii nieprawidłowości celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Konsekwencją wykonania nakazanych obowiązków i dostarczenia potwierdzenia ich prawidłowego wykonania jest wydanie decyzji o treści podanej przez organ I instancji. Dodatkowo organ II instancji podniósł, że zarzuty odwołania nie odnosiły się do decyzji z [...]r. lecz ostatecznej decyzji poprzedzającej, od której strona w ustawowym terminie nie odwołała się, a w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż organy nadzoru budowlanego nie miały kompetencji nakazania przebudowy rury spustowej skoro istniała w tym miejscu w momencie wybudowania budynków. W skardze do Sądu K. J. przedstawiła ponownie stan sprawy związany z samowolnym wykonywaniem przez sąsiadów robót remontowych dachu i podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że w trakcie trwającego miesiąc remontu rynny poziome spowodowały kilkakrotne zalanie elewacji budynku i naraziły skarżącą na koszty związane z osuszaniem ścian wewnętrznych. Przede wszystkim nie zgodziła się z tym, że w decyzji z [...]r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie nakazał doprowadzenia połączenia rynien do stanu poprzedniego, co spowodowało, iż w chwili obecnej została pozbawiona odpływu z rynny poziomej od strony sąsiada. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację i akcentując, że w świetle przedstawionych przez inwestora dokumentów i po wykonaniu zaleconych poprawek, wobec stwierdzenia ich wykonania, w świetle art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wydanie zaskarżonej decyzji było obligatoryjne. Na rozprawie przed Sądem, uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi, zgadzając się ze stanowiskiem organów, podkreślając, iż wszystkie nakazane poprawki zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, dodali, że w istocie spór ze skarżącą dotyczy granicy działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powołanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały zgodnie z przepisami prawa. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie została poddana zaskarżona decyzja a także utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...]r. stwierdzająca wykonanie obowiązków wynikających z wcześniejszej decyzji tegoż organu, wydanej w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118), zwanej dalej Prawo budowlane. Zgodzić się należało z organami, że wykonywane przez inwestora roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu z dachówki ceramicznej na dachówkę cementową zakładkową, wymianie rynien i rur spustowych oraz wykonanie nowego zadaszenia nad istniejącą przybudówką od strony elewacji północnej, realizowane na budynku mieszkalnym w G. przy ulicy [...] nr [...], należało zakwalifikować jako remont po myśli art.3 pkt 8 Prawa budowlanego, bowiem celem tych robót było odtworzenie stanu pierwotnego obiektu, przy czym bez znaczenia jest, że nie użyto tych samych wyrobów budowlanych, co w stanie pierwotnym. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, które wymagają pozwolenia na budowę. Remont wymaga natomiast zgłoszenia, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niesporne w sprawie jest, że inwestorzy przystąpili do przedmiotowych robót budowlanych bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem do samowolnie wykonywanych robót budowlanych niebędących budową zastosowanie będą miały przepisy art. 50 i w konsekwencji 51 Prawa budowlanego. W przypadkach określonych w art. 50 ust. 1, wówczas gdy roboty tam wskazane prowadzone są warunkach naruszenia prawa i istnieje możliwość ich legalizacji, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania tych robót. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, a więc rozważenia tego jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy winny być wydane (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 1999r. IV S.A. 1280/97). W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji, postanowieniem z dnia [...]r. wstrzymał wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie dachu oraz nałożył obowiązek przedłożenia opinii technicznej dotyczącej wykonywanych robót w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, po analizie przedłożonej przez inwestorów opinii technicznej sporządzonej przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, organ uznał, że możliwe jest doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, wydając decyzję z dnia [...]r. (w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót) o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności, zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...]r., organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności faktycznych naprawiających odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Mając na uwadze treść opinii "oceny technicznej" z [...]r. a w szczególności stwierdzenie, że odprowadzanie wód opadowych z segmentu nr 31 jest prawidłowe, organ w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie nałożył na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności związanych z odwodnieniem dachu. W tym miejscu trzeba zauważyć, że wykładnia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności, co podnosiła skarżąca, zarzucając przekroczenie granic działki i powstanie szkody w postaci kilkakrotnego zalania elewacji w trakcie prowadzonego remontu. W takim przypadku pokrzywdzona może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2003r. IV S.A. 523/01 ONSA 2004, Nr 2 poz.54). Dodać należy, że decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem nie kończy postępowania w sprawie. Jest ono stosownie do regulacji art. 51 ust. 3 kontynuowane, bowiem po upływie wyznaczonego terminu albo na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku. Stosownie do wyników tego sprawdzenia – organ wydaje decyzję, w której stwierdza wykonanie obowiązku albo w przypadku jego niewykonania – nakazuje zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W przedmiotowej sprawie stwierdziwszy, na podstawie opinii kominiarskiej nr [...] z dnia [...]r. oraz "potwierdzenia wykonania robót w budynku przy ul. [...] nr [...] w G." podpisanego przez autorów opinii technicznej, przedstawionego wraz z dokumentacją fotograficzną elementów budynku objętych nakazem wykonania przeróbek, organ był uprawniony i zobligowany do wydania decyzji stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego na inwestorów decyzją z dnia [...]r. W tym miejscu godzi się zauważyć, że trafne jest stanowisko organu nadzoru budowlanego, iż zaskarżona decyzja legalizuje roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu, wymianie rynien i rur spustowych oraz wykonaniu nowego zadaszenia nad przybudówką od strony elewacji północnej w budynku przy ulicy [...] nr [...] w G. i stanowi zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, nie jest możliwe, jak to wywodzi skarżąca wydanie ponownej decyzji nakładającej kolejne obowiązki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygania przez organy policji budowlane i decyzja taka o nałożeniu obowiązków wykonania określonych czynności pozostaje w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy, skoro decyzja z dnia [...]r. o nałożeniu określonych obowiązków lub robót budowlanych stała się ostateczna zaś strona wykonała nałożone na nią obowiązki, czego zdaje się nie kwestionować skarżąca, nie jest możliwe ponowne wydanie decyzji opartej na tych samych przesłankach, co poprzednio (powaga rzeczy osądzonej). W tym stanie rzeczy nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.