II SA/Gl 866/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działając na wniosek R. P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie w sprawie legalności użytkowania obiektu przy ul. [...] w C. jako mennicy, w obiektach po byłej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej (której właścicielem jest obecnie skarżący – K. R.). Pierwotnie postępowanie w sprawie zostało umorzone (decyzją PINB z dnia [...] nr [...]). Jednakże na skutek odwołania wnioskodawcy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. rozstrzygnięcie to zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zarzucił, że nie ustalono daty zmiany przeznaczenia obiektu z funkcji drobiarskiej na warsztatowo - produkcyjną. W tym względzie konieczne jest przesłuchanie podanych w sprawie osób w charakterze świadków przy zachowaniu wymogów wynikających z treści art. 67 § 2 i art. 83 k.p.a. Wymogów tych nie mogą zastąpić adnotacje urzędowe. Zwrócił też organ odwoławczy uwagę na ewentualną możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na podstawie art. 37 w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) i w tym zakresie na znaczenie zgodności sposobu użytkowania z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i uzupełnieniu materiału dowodowego zeznaniami świadków oraz protokołem z oględzin obiektu wykorzystywanego na działalność mennicy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. ponownie umorzył postępowanie w sprawie aktualnego użytkowania obiektu budowlanego na terenie posesji przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu organ stwierdził, że pomimo podjętych starań nie uzyskano dokumentów związanych z budową i przeznaczeniem obiektu. Niewątpliwym jest jednak, że zawsze była w nim prowadzona "jakaś działalność". Budynek "pełnił funkcję drobiarską i niezmiennie do dzisiaj pełni funkcję produkcyjną, z uwagi na dokonywanie w nim napraw sprzętu ciężkiego oraz mając na uwadze obecne przeznaczenie części budynku na działalność "A" Sp. z o.o.". W obiekcie nie wykonano żadnych robót budowlanych, a w czasie jego użytkowania "używano i obecnie używa się sprzętu ciężkiego". Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że nie została zachowana dokumentacja dotycząca budowy i rzeczywistego przeznaczenia kwestionowanego obiektu. Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywały obowiązku właściciela obiektu budowlanego archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to określa obecnie art. 63 obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od tej decyzji złożył R. P., jednakże organ II instancji decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał decyzję PINB w P. w mocy. W wyniku skargi wnioskodawcy sprawę rozpatrywał tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 403/14 uchylił rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji. W uzasadnieniu skład orzekający wskazał, że nie ustalono, kiedy doszło do zmiany przeznaczenia obiektu. W latach 70 ubiegłego wieku był on wykorzystywany jako kurnik. Nie wyjaśniono natomiast dostatecznie późniejszego sposobu wykorzystywania budynku, do czasu nabycia nieruchomości przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w C. Nie ustalono nawet kiedy nabycie to miało miejsce i jakie obiekty Spółdzielnia nabyła. Dotyczy to zwłaszcza tego, czy pomieszczenia były wykorzystywane jako kurnik, czy jako warsztat. W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest bowiem jakichkolwiek dowodu wskazującego, że Spółdzielnia o zgodę na ewentualną zmianę sposobu użytkowania obiektu wystąpiła i ją uzyskała. Co do w ogóle dopuszczalności takiej zmiany istotne byłoby ustalenie jej zgodności z obowiązującym w czasie jego dokonania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - w zw. z treścią art. 3 i art. 45 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z tymi przepisami zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego była dopuszczalna tylko w przypadku zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. R. Zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 105, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadzi do dalszego procedowania w sprawie pomimo braku ku temu podstaw faktycznych i prawnych, 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. poprzez niezasadne uznanie, że właściciel obiektu wzniesionego pod rządami aktów prawnych poprzedzających aktualnie obowiązującą ustawę - Prawo budowlane z 1994 r. miał obowiązek ustawowy przechowywać pełną dokumentację techniczną obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 2016 r. (sygn. II OSK 3014/14) oddalił skargę kasacyjną. Wskazał jednocześnie, że nawet precyzyjne ustalenie daty zmiany sposobu użytkowania obiektu wykorzystywanego do hodowli drobiu na potrzeby związane z naprawą sprzętu do rekultywacji gruntów rolnych nie prowadzi do wyjaśnienia istoty sprawy. Niezbędne byłoby bowiem także ustalenie czy ewentualne dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu było legalne, a jeżeli miało charakter tzw. "samowoli budowlanej", jaki był pierwotny, określony w pozwoleniu na budowę, sposób użytkowania obiektu. Przejęcie przez Sąd pierwszej instancji założenia, że z uwagi na fakt niekwestionowania w sprawie legalności użytkowania budynku do hodowli drobiu, działalność ta była legalna albo zgodna z pierwotnym przeznaczeniem obiektu, jest bezpodstawne i nie zostało poparte jakimkolwiek dowodem. W takich okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy przyjąć, że wystarczające jest ustalenie przez organ, jaki był poprzedni niekwestionowany przez właściciela sąsiedniej nieruchomości sposób użytkowania budynku i czy podjęcie produkcji numizmatów w tym budynku stanowiło zmianę sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Jednocześnie NSA zauważył, że wcześniej prowadzona w przedmiotowym obiekcie działalność polegająca na prowadzeniu warsztatu, w którym naprawiano sprzęt ciężki służący do rekultywacji gruntów rolnych, miała charakter działalności usługowej na potrzeby działalności rolniczej, a nie jak przyjęły organy - charakter działalności produkcyjnej. Działalność polegająca na produkcji monet przy wykorzystaniu pras hydraulicznych nie jest natomiast działalnością usługową na potrzeby rekultywacji gruntów rolnych. Tym samym organy błędnie przyjęły, że działalność powyższa jest tożsama przedmiotowo. Podejmując postępowanie wyjaśniające organ I instancji przesłuchał świadków. Ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące budowy i przeznaczenia kwestionowanego obiektu, niemniej nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej części obiektu, przed jego zbyciem na rzecz K. R., prowadzona była działalność usługowa na potrzeby działalności rolniczej. W konsekwencji uznał, iż ostatnim niekwestionowanym sposobem użytkowania obiektu, przed podjęciem w nim działalności związanej z produkcją numizmatów, było prowadzenie w obiekcie, przez RSP w C., warsztatu, w którym naprawiano sprzęt ciężki służący do rekultywacji gruntów rolnych. Zmiana sposobu użytkowania obiektu nastąpiła zaś około roku 2010. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał wstrzymać użytkowanie mennicy w obiekcie na terenie przedmiotowej posesji i nałożył na właściciela nieruchomości, obowiązek przedstawienia organowi w terminie do dnia 28 lutego 2018 r. dokumentów, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, z jednoczesnym pouczeniem, że w przypadku niewstrzymania użytkowania pomieszczeń obiektu na cele wskazanej powyżej działalności, na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wydana zostanie decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń w/w obiektu, W dniu 22 stycznia 2018 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne na terenie, w trakcie których stwierdzono użytkowanie pomieszczeń mennicy, objętych przedmiotowym postępowaniem. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał skarżącemu przywrócić poprzedni sposób użytkowania pomieszczeń obiektu użytkowanych obecnie jako mennica, na pomieszczenia warsztatu (przeznaczone na cele napraw sprzętu ciężkiego służącego do rekultywacji gruntów rolnych) w obiekcie zlokalizowanym na terenie posesji poprzez demontaż urządzeń (wraz z instalacjami) umiejscowionych w przedmiotowym obiekcie. W uzasadnieniu wskazał, iż w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tak rozumiana zmiana wymaga bowiem zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Jeśli bowiem taka zmiana nastąpi bez zgłoszenia, to zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku (między innymi) dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie stanu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Na skutek odwołania skarżącego sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zaskarżoną decyzją: - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości - orzekł, na podstawie art. 71a ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.), o nakazaniu skarżącemu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń obiektu użytkowanych obecnie jako mennica, na pomieszczenia warsztatu (przeznaczone na cele napraw sprzętu ciężkiego służącego do rekultywacji gruntów rolnych) w obiekcie zlokalizowanym na terenie przedmiotowej posesji, poprzez demontaż urządzeń (wraz z instalacjami), umiejscowionych w pomieszczeniach powyższego obiektu, użytkowanych obecnie jako mennica. Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia organu I instancji i wywiedzione z nich skutki prawne. Podkreślił, iż organy nadzoru budowlanego są związane poglądami wyrażonymi w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/G1403/14 oraz NSA z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3014/14. W jego ocenie bezspornie wykazano, iż około 2010 r. doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zasadne było zatem zobowiązanie właściciela nieruchomości do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji umożliwiającej legalizację zmiany sposobu użytkowania obiektu. Brak przedłożenia takiej dokumentacji uzasadniał zaś wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Przy czym organ II instancji uznał jedynie za konieczne doprecyzowanie zawartego w rozstrzygnięciu nakazu, poprzez wskazanie, iż przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nastąpić winno poprzez demontaż urządzeń (wraz z instalacjami), umiejscowionych w pomieszczeniach, użytkowanych obecnie jako mennica, a nie w całym obiekcie budowlanym. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył skarżący. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego określenia w sentencji decyzji obowiązku, który musi wykonać, a w konsekwencji brak należytego rozstrzygnięcia, - art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.. a w konsekwencji art. 71a ust. 4 prawa budowlanego poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy i wyciągnięcia należytych wniosków z zebranego materiału dowodowego, jak również brak należytego uzasadnienia dlaczego organ oparł się wyłącznie poszczególnych dowodach zebranych w trakcie postępowania wyjaśniającego, - art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie mnie dwuinstancyjności postępowania w sytuacji zebrania szerokiego materiałów postępowania w toku postępowania II- instancyjnego, co doprowadziło do sytuacji, że organ I instancji wydawał orzeczenie na bazie innego materiału niż organ II instancji, a nie miał możliwości odnieść się do rozstrzygnięcia poprzez dalsze składanie wniosków dowodowych, jak chociażby domaganie się konfrontacji świadków, którzy na pierwszy rzut oka zeznawali odmiennie, a nadto powołania dalszych świadków, od których zdążył uzyskać do tej pory jedynie pisemne oświadczenie. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku należy stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie skład orzekający jest związany poglądami wyrażonymi w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/G1403/14 oraz NSA z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3014/14. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, że w odniesieniu do części pomieszczeń po byłej RSP w C. doszło do zmiany sposobu użytkowania z usługowego na produkcyjny. Nastąpiło to około 2010 r. W sprawie zaistniały zatem przesłanki do wydania postanowienia w trybie art. 71a ust.1 ustawy Prawo budowlane. Brak realizacji nałożonych tam obowiązków w pełni uzasadniał wydanie decyzji na podstawie ust. 4 tego artykułu. W tym zakresie zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. W pełni uzasadnione jest również ograniczenie obowiązku przywrócenia sposobu użytkowania tylko do pomieszczenia, gdzie taka zmiana nastąpiła. Ma jednak rację skarżący, że sentencja skarżonej decyzji w zakresie nałożonych obowiązków jest nieczytelna. Organ nakazał bowiem dokonać "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń obiektu użytkowanych obecnie jako mennica, na pomieszczenia warsztatu (przeznaczone na cele napraw sprzętu ciężkiego służącego do rekultywacji gruntów rolnych) w obiekcie zlokalizowanym na terenie posesji, poprzez demontaż urządzeń (wraz z instalacjami), umiejscowionych w pomieszczeniach powyższego obiektu, użytkowanych obecnie jako mennica". Określając obowiązki wynikające z art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nie może abstrahować od istniejącego stanu faktycznego i zakresu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia nastąpiła bez wykonania robót budowlanych. Sprowadzała się ona w istocie do wstawienia i podłączenia do istniejącej instalacji niewielkiej prasy do produkcji monet. Nie wyjaśniono, czy prasa ta posiada jakieś swoje dodatkowe "instalacje", które w ramach realizacji nałożonych obowiązków powinny zostać usunięte. W ocenie Sądu na pewno nie może to dotyczyć tych instalacji, które służą zasilaniu przedmiotowej prasy, ale istniały już przed zmianą sposobu użytkowania. Nie jest również jasne, na czym ma polegać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania "na pomieszczenia warsztatu (przeznaczone na cele napraw sprzętu ciężkiego służącego do rekultywacji gruntów rolnych). Wydanie takiego nakazu musiało by zostać poprzedzone ustaleniem, jaką funkcję pełniło konkretne pomieszczenie, przed umieszczeniem tam prasy do tłoczenia numizmatów. Jeśliby okazało się, że pomieszczenie to nie było wówczas wykorzystywane (stało puste) oznaczałoby, że przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania może polegać jedynie na usunięciu (lub odłączeniu) przedmiotowej prasy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.