II SA/Gl 867/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi D. S. i P. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności przebudowy budynku z wydanym pozwoleniem na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił D. M. i M. M. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...], obręb [...], położonej w J. przy ul. [...] Decyzja ta została następnie zmieniona kolejną decyzją tego organu z dnia [...]r. Pismem z dnia [...] r. skarżący D. S. i P. S. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. o przeprowadzenie kontroli przedmiotowego obiektu z powodu odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę. Ich zdaniem, inwestorzy samowolnie rozebrali cały obiekt łącznie z fundamentami oraz wybudowali nowy obiekt bez geodezyjnego wytyczenia w terenie, co doprowadziło do usytuowania ściany z fundamentami na ich działce nr [...] na szer. ok. [...] cm. Stąd też domagali się nakazania rozbiórki tejże ściany, częściowo usytuowanej na ich działce. Jednakże decyzją z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zgodności przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku z udzielonym pozwoleniem na budowę. Organ na podstawie oświadczeń inwestorów ustalił, że ściana południowa obiektu usytuowana w granicy uległa uszkodzeniu podczas prowadzonych robót ze względu na zły stan techniczny i należało ją częściowo przemurować zgodnie z aneksem do projektu (str. 6). Pozostałe ściany zostały rozebrane zgodnie z tym aneksem. Na terenie działki sąsiedniej brak znaków granicznych. Inwestorzy przedłożyli zaś inwentaryzację powykonawczą, która potwierdza zgodność usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania terenu. Na tej podstawie organ I instancji ustalił, że budynek jest realizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Uzasadniało to umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa. W odwołaniu od decyzji skarżący domagali się nakazania rozbiórki części obiektu, wybudowanego na ich działce na głębokości ok [...] cm z powodu braku dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący zarzucili, że organ I instancji nie sporządził protokołu w dniu kontroli, lecz dopiero w terminie późniejszym, nie uwzględniając złożonych przez nich uwag. Podnieśli, że ekspertyza techniczna dołączona do projektu budowlanego nie wykazała złego stanu konstrukcji fundamentów i ścian przedmiotowego obiektu. Nawet jeżeli w trakcie robót okazałoby się, że ściany te należy jednak rozebrać, to ich zdaniem inwestorzy winni wystąpić o rozbiórkę obiektu, a następnie złożyć nowy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Ich zdaniem, działania inwestorów, projektanta i kierownika budowy były celowe. Stąd też nadto wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dyscyplinarne ukaranie projektanta. Zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Powołując się na dodatkowe oględziny organ II instancji stwierdził bowiem, że budynek ma taki sam kształt i zbliżone wymiary, jak w projekcie budowlanym (różnica kilku centymetrów). Zdaniem organu, brak też podstaw do kwestionowania robót w postaci likwidacji, a następnie odbudowy części budynku, znajdującej się nieznacznie na działce odwołujących się. Ewentualne naruszenie własności może być dochodzone w postępowaniu cywilnym. Zatem z uwagi na realizację inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, organ odwoławczy nie dopatrzył się istotnego odstępstwa, o którym mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Z tych też względów orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, umarzającej przedmiotowe postępowanie. W skardze do sądu administracyjnego skarżący domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zobowiązania organu I instancji do wydania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, wybudowanego na ich działce. Skarżący ponowili w całości dotychczasowe zarzuty i argumentację, zarzucając bezpodstawne umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy sądowej skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Jest poza sporem, że udzielone inwestorom pozwolenie na budowę (wraz z decyzją zmieniającą), nie obejmowało robót, polegających na odbudowie ściany, usytuowanej w granicy, czy też z przekroczeniem granicy działki skarżących. Tymczasem ściana ta została rozebrana i wykonana na nowo, aczkolwiek organy nie ustaliły, czy wykonane roboty obejmowały także fundamenty (w protokole oględzin zleconych przez organ odwoławczy mowa jest o ich wzmocnieniu wg oświadczenia inwestora). Zdaniem sądu administracyjnego, roboty, polegające na odbudowie części obiektu budowlanego, wykonane w okresie ważności udzielonego pozwolenia, stanowiły przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tymczasem inwestorzy nie uzyskali przed ich wykonaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej. Nie ma prawnego znaczenia fakt, czy pierwotnie ściana graniczna przedmiotowego budynku usytuowana była w tym samym miejscu, ani też nieistotne są przyczyny jej rozbiórki (zły stan techniczny). Odbudowana część obiektu podlega bowiem wymogom aktualnie obowiązującym przepisom techniczno-budowlanym. Tymczasem rozporządzenie Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 poz. 1422 ze zm.), nie przewiduje prawnej możliwości sytuowania budynku z przekroczeniem granicy. Przepisy § 12 ust. 3 i 4 rozp. dopuszczają jedynie dopuszczalność sytuowania obiektu w granicy. Wymogi te mają zaś zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść § 2 ust. 1 rozp. Taki stan rzeczy oznacza jednoznacznie, że przepisy techniczno-budowane nie przewidują możliwości sytuowania budynku nawet z nieznacznym przekroczeniem granicy. Zatem odbudowa ściany z przekroczeniem granicy, narusza wymogi § 12 rozp. Przypadek taki wprost nie może być zakwalifikowany jako nieistotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę zgodnie z art. 36a ust. 5a pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Zatem z mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego, zobligowany był do wstrzymania robót budowlanych i ewentualnego nałożenia na inwestorów obowiązków z ust. 3 tego przepisu, a następnie wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 1 a ustawy. Oznacza to nakazanie inwestorom przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a więc wymogami warunków technicznych co do sytuowania budynku z § 12 rozp. Na tym etapie postępowania nie sposób przesądzić, czy przedmiotowy budynek może być usytuowany w granicy działki, lecz niewątpliwie nie może przekraczać granicy, nawet nieznacznie. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, naruszenie prawa własności w przypadku istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, podlega kognicji organom nadzoru budowlanego, z tym że brak jedynie podstaw do nakazania inwestorom przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. O tym, czy możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i na czym powinny polegać ewentualne roboty budowlane celem osiągnięcia tego stanu, winien rozstrzygnąć projekt budowlany zamienny. Stąd też brak podstaw do przesądzenia przesłanek do wydania nakazu rozbiórki spornej części budynku. Jednakże skarga musiała odnieść skutek z powodu naruszenia art. 105 § 1 kpa w wyniku błędnej wykładni art. 36a ust. 1 i ust. 5a pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji niezastosowania trybu z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien ustalić w pierwszym rzędzie, czy budowa została zakończona, co uniemożliwia już wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót. Nadto, niezbędne jest zbadanie, czy nie wdrożono trybu nadzwyczajnego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. O ile postępowania takie toczą się, należy zawiesić niniejsze postępowanie do czasu ich zakończenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę uzasadnia bowiem wdrożenie innego trybu wobec samowolnie wykonanej odbudowy ściany (art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). O ile takie postępowania nadzwyczajne nie toczą się, spełnione zostaną przesłanki do wdrożenia trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.