II SA/Gl 867/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 maja 2024 r. nr 010070/680/1429798/2022 w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2023 r. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 maja 2024 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 listopada 2023 r. i orzekł o przyznaniu G.G. ("skarżący", "strona") świadczenia wychowawczego na dziecko (A.G.) na okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie oraz jednocześnie stwierdził, że prawo do świadczenia nie przysługuje w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Informacją z dnia 17 marca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował skarżącego, że po rozpatrzeniu jego wniosku przyznał świadczenie wychowawcze na dziecko na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Natomiast decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że wypłacone skarżącemu świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W decyzji tej organ podał, że według zgromadzonej dokumentacji skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Podniósł w nim, że od maja 2020 r. sprawuje nieprzerwaną opiekę faktyczną nad synem. Wyjaśnił przy tym, że matka syna wiosną 2020 r. oddała mu syna pod opiekę, gdyż nie radziła sobie z obowiązkami wychowawczymi. Wskazał także na toczące się w Sądzie Rejonowym w M. postępowanie o ograniczenie matce władzy rodzicielskiej nad synem, przy czym w ramach zabezpieczenia Sąd powierzył skarżącemu pieczę na nad synem. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ZUS wskazaną na wstępie decyzją orzekł o przyznaniu skarżącemu świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie, stwierdzając jednocześnie, że prawo do tego świadczenia nie przysługuje w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że według dostarczonego przez skarżącego postanowienia Sądu Rejonowego w M. z [...] r. udzielono mu zabezpieczenia przez wykonywanie pieczy bieżącej nad synem. W przypadku zaś gdy w trakcie trwania okresu świadczeniowego dochodzi do zmiany rodzica sprawującego faktyczną opiekę nad dzieckiem, to prawo do świadczenia przysługuje od miesiąca następnego po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu, w którym wydano nowe zarządzenia opiekuńcze tj. w niniejszej sprawie od 1 stycznia 2023 r., gdyż orzeczenie Sąd dotyczące tego zabezpieczenia stało się prawomocne z dniem [...] r. Na powyższą decyzją Prezesa ZUS strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc m.in. że w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. syn zamieszkiwał z nim i pozostawał na jego utrzymaniu, zaś matka w tym czasie nie zajmowała się synem, gdyż przebywała w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Prezesa ZUS wydana w postępowaniu odwoławczym od decyzji ZUS dotyczącej nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1576 ze zm.- dalej w skrócie " u.p.p.w.d".). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję ZUS z dnia 23 stycznia 2023 r. i przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze na podany okres (od 1 stycznia 2023 r. do 31 maja 2023 r.) oraz jednocześnie odmówił przyznania tego świadczenia za okres wcześniejszy (od 1 czerwca 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.). Ze względu na treść rozstrzygnięcia merytorycznego tj. o przyznaniu i odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia należy w pierwszej kolejności zaakcentować, że decyzja organu I instancji została wydana w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia. Tymczasem organ odwoławczy orzekł merytorycznie w przedmiocie przyznania i jednoczesnej odmowy przyznania świadczenia. Oznacza to, że decyzja organu odwoławczego obejmuje swym zakresem zagadnienia niestanowiące przedmiotu postępowania, w ramach którego organ I instancji wydał kwestionowaną przez stronę decyzję. Ponadto wobec uchylenia decyzji organu I instancji w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym informacja z dnia 17 marca 2022 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Oznacza to, że organ odwoławczy po raz drugi przyznał stronie już wcześniej przyznane prawo (drugi raz orzekł o tym samym) oraz jednocześnie odmówił przyznania tego prawa pomimo, że z wcześniejszej, pozostającej w obrocie prawnym informacji wynika rozstrzygnięcie zgoła odmienne. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten jest źródłem kompetencji organu odwoławczego do wyeliminowania zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji i zarazem kompetencji do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tym jednak, że to drugie rozstrzygnięcie może dotyczyć ściśle przedmiotu postępowania przed organem I instancji, a nie jakiejkolwiek dowolnej kwestii, choćby nawet związanej ze sferą praw i obowiązków osoby, która wniosła odwołanie. Oznacza to, że skoro przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji była kwestia nienależnie pobranego przez stronę świadczenia wychowawczego za podane okresy, to rozstrzygnięcie merytoryczne wydawane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mogło dotyczyć wyłącznie tego, czy i ewentualnie w jakim zakresie świadczenie pobrane przez skarżącego jest świadczeniem nienależnym. Czym innym jest natomiast wydanie decyzji przyznającej świadczenie lub decyzji odmawiającej przyznanie takiego świadczenia, a czym innym jest stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia. Omawiana tutaj wadliwość zaskarżonej obecnie decyzji Prezesa ZUS już w punkcie wyjścia stanowiła podstawę do jej uchylenia w następstwie przeprowadzonej przez Sąd kontroli. Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji (art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d.), natomiast w sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (art. 13a ust. 4 u.p.p.w.d.). Prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego (art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d.). Osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d.). Jak wynika natomiast z art. 27 u.p.p.w.d. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 1). Zmiana rozstrzygnięcia dotyczącego prawa do świadczenia wychowawczego na korzyść strony nie wymaga jej zgody (ust. 2). W świetle tej regulacji Prezes ZUS mógłby wraz z uchyleniem decyzji wydanej w pierwszej instancji orzec o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego wyłącznie wtedy, gdyby w pierwszej instancji organ orzekł wprost o odmowie przyznania tego prawa. Tymczasem w pierwszej instancji stwierdzono nienależnie pobrane świadczenie. Niezależnie od dotychczas stwierdzonej wadliwości zaskarżonej decyzji nie sposób nie dostrzec, że obie decyzje (I i II instancji) nie odpowiadają podstawowym wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 pkt 4 - 6 k.p.a. i § 3 stawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej "k.p.a.") w zakresie elementów składowych decyzji, a mianowicie powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w decyzji 23 stycznia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ograniczył się do ogólnikowego wskazania, że wypłacone skarżącemu świadczenie wychowawcze stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze o którym mowa w art. 25 u.p.p.w.d. przy jednoczesnym lakonicznym wskazaniu, że skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem. Jednocześnie wskazać należy, że w motywach kontrolowanych rozstrzygnięć brak jest wyjaśnienia podstawy prawnej ich wydania oraz jasnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego. Nie wiadomo przy tym dokładnie na jakiej podstawie (w oparciu o jakie dowody) organ I instancji przyjął, że skarżący nie sprawuje opieki nad dzieckiem. Powołanie się na "zgromadzoną dokumentację" nie sposób w żaden sposób uznać za wystarczające do spełnienia wymogów statuowanych przez wskazany wyżej art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim jednak ustalenie jakoby skarżący nie sprawował opieki nad dzieckiem okazało się całkowicie błędne, o czym świadczy choćby treść Postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. Zaznaczyć przy tym należy, że wydanie tego postanowienia nie oznacza, że w okresie wcześniejszym skarżący nie sprawował na zasadzie wyłączności faktycznej opieki nad dzieckiem. Jednak ta kwestia nie została w żaden sposób wyjaśniona. Tymczasem w ocenie Sądu sprawowanie takiej wyłącznej opieki w realiach rozpoznawanej sprawy stałoby na przeszkodzie do stwierdzenia, że pobrane przez skarżącego świadczenie wychowawcze stanowi "nienależnie pobrane świadczenie". Należy zaakcentować, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy administracji winny wykazać się szczególną starannością, a także dbałością o słuszny interes strony, albowiem stroną postępowania jest zazwyczaj osoba, która często bez własnej winy nie radzi sobie z funkcjonowaniem w otaczającej rzeczywistości i dlatego w zaufaniu do organów administracji szuka u nich pomocy. Organ administracji publicznej natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. powinien działać w taki sposób, aby to zaufanie pogłębiać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 sierpnia 2017 r., II SA/Łd 512/17). Tymczasem będące przedmiotem sprawy decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną i wynikające z przedstawionych powyżej rozważań wskazania co do dalszego postępowania.