II SA/Gl 869/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 października 2024 r. sprawy ze skargi A. S. (S.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr SKO I 427/51/2024 w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 21 maja 2024 r. A. S. (dalej: Skarżący, Strona) wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej: organ odwoławczy) w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2024 r. nr [...], Wójt Gminy S. (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 93 ust. 1-5, art. 97 ust. 1, 1a, ust. 3 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, dalej: u.g.n.), zaopiniował pozytywnie proponowany wstępny projekt podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ew. [...] o powierzchni 0,00495 ha, objętej KW [...], położonej w miejscowości K., zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część tego postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 5 stycznia 2024 r. geodeta złożył dokumenty związane z podziałami dotyczącym regulacji stanu prawnego ul. [...] w miejscowościach K. i L., Gmina S., w tym dotyczące wstępnego projektu podziału działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości K.. Do wniosku dołączono wszystkie wymagane załączniki. Dalej podał, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego zarówno pod względem przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ ustalił, iż w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...]), działka o nr [...] znajduje się w ok. 60% w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem K/97MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w ok. 35% w jednostce K/121MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w ok. 15% w jednostce 11KDL - tereny dróg publicznych lokalnych. Podział przedmiotowej nieruchomości jest konieczny celem uregulowania stanu prawnego działki, która częściowo używana jest jako droga - ulica [...]. Projekt podziału obejmuje podział działki [...] na działki nr [...], [...], [...] Po podziale powstaną dwie odrębne nieruchomości oraz pas drogowy, zgodny ze stanem faktycznym - aktualnym przebiegiem drogi. Każda z wydzielanych nieruchomości będzie miała dostęp do drogi publicznej, ponieważ przylegają bezpośrednio do projektowanej działki drogowej gminnej o nr ew. [...], która faktycznie jest drogą - ul. [...], K. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji uznał za zasadne pozytywne zaopiniowanie podziału przedmiotowej nieruchomości. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Skarżący wskazując, że Gmina S. usiłuje bezprawnie przejąć należące do niego nieruchomości, w tym jego prywatną drogę, za którą płaci bardzo wysoki podatek od dróg prywatnych. Podniósł, że Gmina przez lata korzystała z nieuregulowanego stanu prawnego przedmiotowej drogi, wskazując na możliwość przejazdu tą drogą, jednocześnie zobowiązując Skarżącego do zapłaty podatku. Nadto organ nigdy nie zadbał o stosowne oznaczenia drogowe. W dalszej części zażalenia Skarżący argumentował, że nie otrzymał żadnej propozycji odkupienia wskazanych terenów pod planowaną drogę gminną, mimo że od blisko 20 lat wysyłał stosowne pisma do organu. Zdaniem Skarżącego podział przedmiotowej działki i ustanowienie drogi gminnej spowoduje, iż powstaną cztery mniejsze działki, które staną się nieużytkami, co do których Skarżący będzie w dalszym ciągu zobowiązany do uiszczania podatku, a sprzedaż tak małej działki lub jej jakakolwiek zabudowa będzie niemożliwa. Po rozpoznaniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, w oparciu o art. 93, art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr SKO I 427/51/2024, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, po przywołaniu stanu sprawy oraz przepisów znajdujących w niej zastosowanie, organ odwoławczy zauważył, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują dwie niezależne od siebie sytuacje, w których można dokonać podziału nieruchomości z urzędu, a więc jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, bądź gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celów publicznych, pozwalało zdaniem Kolegium na dokonanie tego podziału z urzędu, bez zgody właścicieli (współwłaścicieli) tej nieruchomości, stosownie do art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie celem podziału było uregulowanie stanu prawnego działki, częściowo używanej jako droga. Po podziale każda z wydzielonych działek będzie miała dostęp do drogi publicznej. Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie projektowany podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem publicznym zgodnie z art. 6 ust. 1 u.g.n. jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, natomiast przesłanka "niezbędności" na cel publiczny powstaje w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Wskazał też, że dla tego podziału nie ma znaczenia, w jaki sposób przebieg drogi publicznej został wytyczony i kto będzie z niej korzystał. Te okoliczności, mogłyby być ewentualnie przedmiotem rozważań w toku postępowania planistycznego, nie mogą jednak być rozważane w toku postępowania podziałowego. Organ dokonujący podziału jest bowiem związany treścią planu miejscowego w tym zakresie i nie dokonuje w postępowaniu podziałowym oceny wspomnianych przesłanek. Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że Gmina dokonując podziału nieruchomości z urzędu nie musiała wydawać postanowienia, o którym mowa w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. W skardze względem zaskarżonego postanowienia podniósł błędne zinterpretowanie definicji "niezbędnych celów publicznych" oraz błędną ocenę planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi Skarżący przywołał twierdzenia i wnioski zbieżne z tymi, które zaprezentował w treści zażalenia. Wskazał dodatkowo, że gdyby przyjąć interpretację przepisów podaną przez organy, że ul. [...] ma spełniać niezbędne cele publiczne, droga ta już od dawna winna być we władaniu gminy. Skarżący podniósł też, że w tym samym rejonie istnieje już bliźniacza droga ul. [...], która jest drogą gminną i spełnia takie same warunki logistyczno-techniczne, jak planowana ul. [...]. Ma podobną długość i łączy te same miejscowości. Przy planowanej ul. [...] nie ma żadnych punktów publicznych, instytucji, sklepów, punktów usługowych. Druga część ul. [...] jest drogą prywatną, przy której bezpośrednio nie są zlokalizowane żadne budynki mieszkalne, usługi. W ocenie Skarżącego tworzenie kolejnej drogi z naruszeniem prawa własności nie znajduje żadnego uzasadnienia. W skardze wyraził gotowość przekazania działki na ww. cel, jednak oczekuje zwrotu niesłusznie pobranego podatku za drogę prywatną przez około 13 lat oraz zapłaty za zajętą działkę, z uwzględnieniem powstałych nieużytków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Istotą rozpoznawanej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności przepisy art. 93 i art. 97 przywołanej ustawy. W myśl art. 93 podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust. 1 zd. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Stosownie natomiast do treści ust. 3 zd. 1 tego przepisu, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Z kolei zgodnie z art. 97 ust. 3 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli: jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (pkt 1), nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (pkt 2). Podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa można dokonać z urzędu, po zasięgnięciu opinii odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu lub zarządu województwa (art. 97 ust. 5 u.g.n.). Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zamierza dokonać podziału spornej nieruchomości w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Jednocześnie należy odnotować, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału z treścią planu miejscowego jest wydawane tylko w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony. Nie ma bowiem uzasadnionej potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami planu miejscowego. W takiej sytuacji wystarczy ocena organu, że wymagana zgodność występuje, po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663), to powinien zostać zatwierdzony (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 403/07, z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14, z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1063/15, z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt. I OSK 911/18, z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1433/18). Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Skoro zatem w procedurze podziału nieruchomości dokonywanej w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. nie jest wymagany etap opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, to organ pierwszej instancji nie miał obowiązku wydania w tym zakresie postanowienia, wobec czego na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd kontroli przesłanek warunkujących końcowe zatwierdzenie projektu podziału. Podnoszona w skardze kwestia "niezbędności" proponowanego w niniejszej sprawie podziału dla realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. będzie badana w toku postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i wówczas organ pierwszej instancji będzie zobligowany odnieść się do tego zagadnienia w uzasadnieniu decyzji o zatwierdzeniu podziału, o której mowa w art. 96 ust. 1 omawianej ustawy. Sąd sygnalizuje jedynie, uwzględniając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 410/07; z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 10/09; z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 274/11; z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1434/18). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.