II SA/Gl 87/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T. sp.z o. o. w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 października 2023 r. nr WINB-WOA.7721.127.2023.KC w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania przyłącza wodno - kanalizacyjnego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia 17 lutego 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 682), zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania przyłącza wodno-kanalizacyjnego zrealizowanego w R. w rejonie ulic [...] i [...]. Zawiadomienie o zakończeniu przedmiotowej budowy złożyła w dniu 19 stycznia 2023 r. P Sp. z o.o. z siedzibą w W. W toku postępowania wskazano, że dotyczy ono części inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 29 kwietnia 2002 r. udzielającej pozwolenia na budowę sieci zewnętrznych zasilających dla obiektu [...] Handlowo-Usługowego. Adresatem (inwestorem) tej decyzji była E Sp.j. z siedzibą w L. Z kolei decyzją z dnia 2 maja 2002 r. pozwolenie na budowę zostało przeniesione w trybie art. 40 Prawa budowlanego na rzecz T ([...]) Sp. z o.o. z siedzibą w K. P Sp. z o.o. wyjaśniła, że nie była inwestorem przedmiotowej sieci, stała się natomiast jej właścicielem, zgodnie z porozumieniem w przedmiocie sprzedaży nakładów zawartym w dniu 3 marca 2021 r. pomiędzy T ([...]) Sp. z o.o. a P Sp. z o. o. Odbioru końcowego wspomnianej sieci dokonano w dniu 3 września 2002 r. Uzasadniając swój sprzeciw organ I instancji zauważył, że skoro przystąpienie do użytkowania przedmiotowej inwestycji ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót objętych pozwoleniem na budowę, to inwestor zobowiązany był, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Wniosek taki składa inwestor, zatem niezbędne jest również przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz P Sp. z o.o., w części dotyczącej sieci wodno-kanalizacyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła obecnie skarżąca T1 Sp. z o. o. z siedzibą w K, jako następca prawny P Sp. z o.o. wskutek połączenia spółek. Zasadniczo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 40 Prawa budowlanego w zw. z art. art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że składający zawiadomienie o zakończeniu budowy posiada przymiot inwestora, gdy w istocie jest on stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz uznanie, że winno nastąpić przeniesienie pozwolenia na budowę przez poprzedniego inwestora na składającego zawiadomienie. Zarzuciła też naruszenie art. 55 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, gdy tymczasem roboty budowlane dotyczące przyłącza wodno-kanalizacyjnego zostały zakończone w 2002 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na zakres wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zakres złożonego zgłoszenia, organ I instancji słusznie uznał, iż co do zasady, z uwagi na treść art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, koniecznym byłoby uzyskanie przez P Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie w zakresie zgłoszonej inwestycji. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na art. 31 zy1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (wówczas: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Stwierdził, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii praktycznie nie miały zastosowania przepisy o wydawaniu pozwoleń na użytkowanie lecz stosowana była procedura zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ odwoławczy zauważył również, iż art. 54 Prawa budowlanego należy rozpatrywać w zw. z art. 57 tej ustawy, zgodnie z którym jedynie inwestor jest podmiotem uprawnionym do domknięcia całego procesu inwestycyjnego poprzez złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Następnie, powołując się na art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że P Sp. z o.o. w dacie dokonywania zgłoszenia, a później obecnie skarżąca Spółka, aby skutecznie złożyć wniosek umożliwiający legalne użytkowanie przedmiotowej inwestycji, winny legitymować się decyzją przenoszącą na siebie pozwolenie na budowę. W przeciwnym wypadku, z uwagi na treść decyzji z dnia 2 maja 2002 r., podmiotem uprawnionym, do złożenia takiego wniosku jest jedynie T ([...]) Sp. z o.o. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że jedynie inwestor jest podmiotem uprawnionym do złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, gdy tymczasem uprawnionym jest także inny podmiot, który ma w tym interes prawny; - art. 40 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że składający zawiadomienie o zakończeniu budowy posiada przymiot inwestora, gdy w istocie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz uznanie, że winno nastąpić przeniesienie pozwolenia na budowę przez poprzedniego inwestora na składającego zawiadomienie; - art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a k.p.a., poprzez wybiorczą i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony; - art. 7a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa jest możliwe, aby stroną inicjującą i uczestniczącą w procedurze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w związku z zakończeniem jego budowy, był inny podmiot aniżeli adresat pozwolenia na budowę (inwestor). Przystępując do udzielenia odpowiedzi na tak sformułowane pytanie, wskazać przyjdzie na wstępie, że przepisy Prawa budowlanego w odniesieniu do procesu inwestycyjnego posługują się pojęciem inwestora, jako podmiotu realizującego inwestycję na każdym jej etapie. Inwestorem jest zatem zarówno ten, kto przystępuje do realizacji inwestycji (art. 28 ust. 2, art. 30 ust. 2a pkt 7 Prawa budowlanego), ten, kto inwestycję realizuje (art. 41 i nast. Prawa budowlanego), jak i ten, kto inwestycję zakończył (art. 54 i nast. Prawa budowlanego). Prawo budowlane nie zawiera jednak definicji legalnej pojęcia inwestora. Niemniej z całokształtu jej przepisów wynika, że inwestorem jest osoba fizyczna lub prawna bądź też inna jednostka nie posiadająca osobowości prawnej. Inwestor zatem inicjuje działalność budowlaną, tj. podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a finalnie podejmuje czynności niezbędne do użytkowania wykonanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1874/15). W toku procesu inwestycyjnego może oczywiście dojść do zmiany osoby inwestora. Przepisy Prawa budowlanego określają w sposób precyzyjny warunki, jakie muszą być spełnione, aby taka zmiana była legalna i skuteczna. Kwestie te reguluje przepis art. 40 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, po spełnieniu określonych wymagań, organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora. Logiczną konsekwencją powyższych rozważań jest to, że inwestorem na każdym etapie procesu inwestycyjnego jest podmiot legitymujący się pozwoleniem na budowę lub prawami wynikającymi z przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia. Podmiot, który nie legitymuje się tym prawem nie jest inwestorem w rozumieniu Prawa budowlanego. Powyższa konstatacja jest kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zatem wyłącznie inwestor jest legitymowany do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy), jak i do uzyskania takiego pozwolenia (przyjęcia zgłoszenia). Można byłoby się zastanawiać, jak wybrnąć z sytuacji, w której inwestor będący adresatem pozwolenia na budowę utraciłby swój byt prawny przed zakończeniem procesu inwestycyjnego nie pozostawiając po sobie następców prawnych. Wydaje się, że wówczas, o ile nie zachodziłaby sytuacja, o której mowa w art. 40 ust. 1a Prawa budowlanego, pozostawałaby droga sądowa przed sądem cywilnym, zmierzająca do ustalenia następców prawnych inwestora. Taka sytuacja na gruncie niniejszej sprawy nie ma jednak miejsca. Z poczynionych z urzędu przez Sąd ustaleń wynika, że podmiot, który na dzień złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy był inwestorem legitymującym się pozwoleniem na budowę, nie utracił bytu prawnego. Przypomnieć przyjdzie, że podmiotem tym na podstawie decyzji z dnia 2 maja 2002 r. stała się T ([...]) Sp. z o.o. z siedzibą w K. Spółka ta była i jest zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym pod nr KRS [...]. Jak wynika z tego rejestru, na skutek zmian kapitałowych i organizacyjnych, obecnie spółka działa pod firmą N Sp. z o.o. z siedzibą w M. (gm. [...]), przy czym wpis do rejestru w zakresie zmiany firmy i siedziby tej spółki nastąpił na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] [...] w K. z dnia 17 stycznia 2022 r. Analiza tego i innych wpisów w rejestrze pozwala stwierdzić, że podmiot ten jest nie tylko kontynuatorem osoby prawnej, na rzecz której opiewa pozwolenie na budowę, ale wręcz jest tą samą osobą prawną. To z kolei oznacza, że brak jest przeszkód prawnych do przeprowadzenia procedury związanej z zakończeniem budowy przez dotychczasowego inwestora, bądź też do przeniesienia pozwolenia na budowę, w trybie art. 40 Prawa budowlanego, na "nowego" inwestora. Odnosząc się na koniec do tych twierdzeń skarżącej, którymi próbuje wykazać, że jej przymiot strony wynika wprost z art. 28 k.p.a., to stwierdzić przyjdzie, iż skarżąca nie ma racji. Jak już wcześniej wspomniano, zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jego treść wyłącza zatem z postępowania te osoby, które inwestorem nie są. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi lex specialis wobec ogólnej normy art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wprawdzie dopuszcza się niekiedy odstąpienie od stosowania przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego na rzecz art. 28 k.p.a., ale łączone jest to z sytuacją, gdy doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, bądź też, gdy proces inwestycyjny prowadzony jest z naruszeniem prawa i zachodzi potrzeba ochrony interesów prawnych podmiotów innych aniżeli inwestor, które to interesy nie były eksponowane na poprzednich jego etapach (por. m.in. wyroki NSA z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2766/20; z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3635/19 oraz powołane w nich dalsze orzeczenia). W niniejszej sprawie żadna z takich okoliczności nie zachodzi. Nie sposób również uznać, aby źródłem interesu prawnego w postępowaniu zmierzającym do oddania obiektu do użytkowania, miałoby być powoływane przez skarżącą porozumienie w przedmiocie sprzedaży nakładów zawarte w dniu 3 marca 2021 r. pomiędzy T ([...]) Sp. z o.o. a P Sp. z o. o. Przyjmując nawet, że wszelkie prawa i obowiązki z tego porozumienia zostały przejęte przez obecnie skarżącą w miejsce P Sp. z o.o., to nie zmienia to faktu, że wspomniane porozumienie ma charakter stricte cywilnoprawny. Nie powoduje ono zmiany po stronie inwestora w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Nie można wykluczyć, że w tego rodzaju porozumieniu mogłyby się znaleźć klauzule czyniące zadość warunkom z art. 40 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wówczas jednak podlegałoby to weryfikacji w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Na uwagę nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sprawa została wyjaśniona przez organy w sposób pozwalający na zakończenie postępowania i wydanie decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło do rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść strony, wszak w sprawie wątpliwości tak co do faktów, jak i co do prawa, nie wystąpiły. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634). Dodać jeszcze wypadnie, że powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępny w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl