II SA/Gl 870/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie NSA Bonifacy Bronkowski WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] 2004 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie obiektów położonych w D. na parceli nr A w związku z samowolną budową silosa BIN [...] oraz odstępstwami w projekcie rozbudowy chlewni wraz z modernizacją oraz budowy obory. W dniu [...] 2004 roku dokonano oględzin przedmiotowych nieruchomości przy udziale właściciela - skarżącego A. W., a także projektanta i zarazem kierownika budowy – Z. H.. Jak wynika ze spisanego protokołu skarżący nabył tą nieruchomość w 1996 roku, a następnie w [...] roku uzyskał pozwolenie na budowę (rozbudowę) budynku gospodarczego oraz wiaty na maszyny rolnicze. W [...] roku skarżący uzyskał pozwolenie na rozbudowę istniejącej wiaty na sprzęt rolniczy. W trakcie prowadzenia robót na podstawie obu tych pozwoleń inwestor dokonał odstępstw rozbudowując wiatę o dodatkową powierzchnię tj. [...] x [...] m oraz powiększył budynek gospodarczy o powierzchnie paszarni o wymiarach [...] x [...] m. Ponadto stwierdzono, że na działce usytuowanych jest 5 silosów, w tym 3 [...] i 2 na [...]. Ustalono, że na dokonane rozbudowy oraz na zmianę usytuowania jednego z silosów, a także na usytuowanie dwóch innych silosów typu BIN właściciel nie posiada pozwolenia ani zgłoszenia. W dniu [...] roku organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...], wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na obiekcie wiaty gospodarczej w części rozbudowanej bez pozwolenia na budowę, zlokalizowanej na działce A w D.. Jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 14 dni zaświadczenia o zgodności dobudowanej części wiaty z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami, zaświadczenia o przynależności osoby sporządzającej projekt do izby samorządu zawodowego, a także oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że niezależnie od pozwoleń z [...] roku i [...] roku inwestor dokonał samowolnej rozbudowy wiaty od strony zachodniej o wymiarach [...] x [...] m. Z akt sprawy wynika ponadto, że inwestor złożył projekt techniczny powykonawczy dobudowy wiaty gospodarczej do istniejących obiektów gospodarczych, sporządzony w [...] 2004 roku przez [...]. budownictwa lądowego Z. H. wraz z uzgodnieniami lokalizacyjnymi. Brak jest natomiast w aktach pozostałych dokumentów do złożenia, których zobowiązano inwestora postanowieniem z dnia [...] roku takich jak, zaświadczenia o zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także zaświadczenia o przynależności osoby sporządzającej projekt do izby samorządu zawodowego. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., powołując się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki części wiaty samowolnie dobudowanej do istniejącej wiaty od jej strony zachodniej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że pomimo nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności dobudowanej wiaty z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaświadczenia takiego nie przedłożono. Stwierdzono ponadto, że Gmina D. w miesiącu [...] 2004 roku podjęła uchwałę o uchyleniu wcześniejszych uchwał w przedmiocie przystąpienia do opracowania planów zagospodarowania przestrzennego i do dnia wydania decyzji nie podjęto uchwały o przystąpieniu do opracowania takiego planu. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, iż odmówiono mu wydania zaświadczenia o zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak planu zagospodarowania dla Gminy D.. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznając, że prawidłowo organ pierwszej instancji zastosował przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazał w szczególności na brak możliwości stwierdzenia zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, kiedy brak jest miejscowego planu zagospodarowania. Wskazał ponadto, ze w przedłożonym przez inwestora projekcie przedmiotowa wiata przewidziana została bez ścian osłonowych, podczas gdy z dokumentacji fotograficznej wynika, że zrealizowana została kubatura zamknięta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z C.. Skarżący powtórzył swoje dotychczasowe zarzuty, dodając, iż organ w niniejszej sprawie nieprawidłowo zastosował przepisy prawa budowlanego. Uznał bowiem, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest m.in. przedstawienie każdorazowo dokumentu o zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu skoro na terenie gminy D. plan taki nie obowiązuje, to nie można ocenić zgodności wykonanego obiektu z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem skarżący powołując się na treść art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wskazał, iż użycie w tym przepisie słów "w szczególności" oznacza, że następujące po nim wyliczenie ma charakter przykładowy, a nie wyczerpujący. Stąd organ winien ustalić zgodność z przepisami prawa o planowaniu przestrzennym a więc przepisami, które regulują tę materię i przede wszystkim, które istnieją. Skarżący dodał nadto, iż skoro na danym terenie plan zagospodarowania przestrzennego, będący przepisem prawa miejscowego, nie obowiązuje, to organ powinien dokonać oceny w oparciu o akty prawa powszechnego obowiązującego, a nie uchylać się od tej oceny i odmawiać legalizacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, iż w sytuacji, gdy dla popełnionej samowoli rozbudowy, nie istniała w dniu wszczęcia postępowania, ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może organ nadzoru budowlanego orzec inaczej niż o rozbiórce popełnionej samowoli. Powołał się przy tym na wyrok NSA w Warszawie z dnia 09 maja 2000r., sygn. akt IV S.A. 418/98. Pismem z dnia [...] 2005r. skarżący A. W. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż wykonanie nakazu rozbiórki spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu oraz znajdującym pod jego opieką [...] bezdomnym osobom, w tym [...] dzieciom, dla których rozbiórka dobudowanej wiaty spowoduje utratę źródła utrzymania, jako że wiata ta służy hodowli zwierząt gospodarskich. Spowoduje to także trudny do odwrócenia skutek w postaci przymusowej migracji bezdomnych w inne rejony Polski, gdyż władze samorządowe nie przedsięwzięły żadnych środków dla zapewnienia utrzymania i schronienia bezdomnych pozostających do tej pory pod opieką skarżącego. Skarżący wskazał przy tym, na szczegóły prowadzonej przez niego działalności w zakresie pomocy społecznej na rzecz bezdomnych, powołując się przy tym na opinie lokalnych organów administracyjnych oraz doniesienia prasowe. Postanowieniem z 25 listopada 2005 roku Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wniesiona skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z odmiennych względów niż podnoszone przez skarżącego. Sąd administracyjny, zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno prawa materialnego jak i formalnego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny. Zgodnie z treścią art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględni skargę na decyzję administracyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( § 1 pkt. 1), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( § 1 pkt. 2), innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( § 1 pkt. 3), naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek stwierdzenia nieważności ( § 2 ) lub konieczności stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. Sąd dokonując kontroli zaskarżonych decyzji dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż skarżący A. W. wybudował w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę z dnia [...] r. nr [...] wiatę wolnostojącą, którą następnie w oparciu o pozwolenie z dnia [...] r. nr [...] rozbudował od strony wschodniej –w formie przedłużenia bryły istniejącej wiaty. W roku 2002 skarżący powiększył przedmiotową wiatę o kubaturę o wymiarach rzutu [...] x [...] m, ta część jednak nie była przewidziana we wcześniejszych projektach. U podstaw poddanego ocenie Sądu postępowania leży decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r, wydawana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) zwana dalej ustawą. Należy podkreślić, iż w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, którego przedmiotem jest ocena skutków zdarzenia w postaci wykonania przez inwestora określonych robót budowlanych, obowiązkiem tych organów jest poczynienie ustaleń co do charakteru tych robót. Stanowisko organów w tym zakresie ma istotne znaczenie dla właściwego ukierunkowania dalszego postępowania. Definicja robót budowlanych została zawarta w art. 3 pkt. 7 w/w ustawy. Zgodnie z powyżej wskazanym artykułem prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Uwzględniając brzmienie prawa budowlanego w dacie wydania zaskarżonych decyzji, wybudowanie lub budowa obiektu bez wymaganego zezwolenia podlegało sankcji z art. 48 prawa budowlanego, natomiast prowadzenie bez zezwolenia robót innych niż budowa podlegało rygorom przewidzianym w art. 50 i 51 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt. 6 prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W zależności od charakteru robót likwidacja skutków samowoli ich realizacji następuje środkiem, w którym mowa w art. 48 ustawy bądź jednym ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 ustawy. Płynie, więc z tego wniosek, że ustalenia w tym zakresie, mają fundamentalne znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia, a zatem dla finalnego wyniku sprawy. W rozpatrywanej sprawie zasadniczo wytknąć należy organom nadzoru budowlanego prowadzącym postępowanie, że nie wyjaśniły w sposób wszechstronny istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Bezspornym było dla organów, iż realizacja spornej wiaty stanowiła nową budowę obiektu budowlanego ( w tym konkretnym przypadku rozbudowę –dobudowę części obiektu). Jednakże przyjęcie takiego założenia nie wynika w sposób oczywisty z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. Należy bowiem zauważyć, iż materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie składa się z zawiadomienia o wszczęciu z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. postępowania w sprawie obiektów w D. na parceli A, protokołu w przeprowadzonych oględzin w dniu [...].2004r. na nieruchomości w D., postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., decyzji organu I instancji i II instancji, pisma skarżącego z dnia [...] 2004r. do WINB w K. oraz pisma WINB z dnia [...] 2005r. nadto skargi A. W.. Informacje jakie zostały zawarte w wymienionych dokumentach nie pozwalają w żaden sposób na udzielenie odpowiedzi na pytanie czy inwestor przedmiotową wiatę samowolnie do już istniejącej wiaty od jej strony zachodniej na działce A w D. dobudował, przebudował czy może wykonanie przedmiotowej wiaty stanowiło odstępstwo od już zatwierdzonego projektu budowlanego pt. "rozbudowa chlewni wraz z modernizacją oraz budową obory", na co wskazywałoby zawiadomienie o wszczęciu postępowania przez PINB w C. z dnia [...] 2004r. czy też protokół z przeprowadzonych oględzin. A zatem nie wyjaśniono czy sporna wiata stanowiła nowa inwestycję czy była kontynuacją już istniejącej inwestycji. Wykonywanie bowiem w istniejącym już obiekcie budowlanym innych robót budowlanych, w tym przypadku polegających na odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest budową obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48. W przypadku przyjęcia jednak, iż wykonanie wiaty stanowiło odstępstwo od przyjętego już projektu budowlanego, organ powinien wyjaśnić czy obiekt ten został oddany do użytku przed podjęciem dalszych robót budowlanych. Jeżeli wykonane roboty należą do kategorii robót budowlanych nie będących budową, lub stanowiących odstępstwo od zatwierdzonego już projektu budowlanego, dla usunięcia skutków stwierdzonej samowoli winien znaleźć zastosowanie przepis art. 51 prawa budowlanego. Zgodnie z normą zawartą w art. 51 ust. 4, przepisy art. 51 ust. 1-3 znajdują zastosowanie także w sytuacjach, gdy roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48., zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia. Stwierdzenie takiej sytuacji, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania mającego na celu likwidację istniejącej samowoli i wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 prawa budowlanego. A mianowicie: -nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem albo -określającej czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i ustalającą termin wykonania tych czynności lub -nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia, we wskazanym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może wprawdzie wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, jednakże dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ powinien w pierwszej kolejności wskazać inwestorowi czynności, jakie należy wykonać w tym celu i w celu uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie, a dopiero w przypadku ich niewykonania przez inwestora organ mógłby zastosować sankcję określoną w art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego. ( por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004r. IV S.A. 3442/02). Jeżeli jednak w toku ponownego postępowania organ dojdzie do wniosku, że przepis art. 48 ma tutaj zastosowanie należy także zauważyć, że przepis ten warunkuje zastosowanie sankcji w postaci rozbiórki obiektu budowlanego od stwierdzenia, czy zaistniała samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też z ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie, w sposób bezsporny ustalono, iż Gmina D. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższy przepis można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dlatego warto nadmienić, iż na uwagę zasługuje zarzut skarżącego, iż użyty w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego zwrot w "szczególności" oznacza, że następujące po nim wyliczenie ma charakter przykładowy a nie wyczerpujący. Organy nadzoru budowlanego zaś pominęły całkowicie kwestię zgodności z innymi przepisami o planowaniu w żaden sposób nie wyjaśniając, dlaczego badanie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczyły do przykładowo wyliczonych w powołanym przepisie okoliczności. Stwierdzając, że decyzje organów obu instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy do ostatecznego rozstrzygnięcia ( art. 7, 77 Kodeksu postępowania administracyjnego), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd postanowił jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uzupełnią postępowanie we wskazanym kierunku, ustalą sytuację faktyczną i prawną i dopiero o tak ustalony stan faktyczny podejmą decyzję odpowiadającą kryterium art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przytoczonych, zatem względów nie mogły się ostać w obrocie prawnym zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o przymusowej rozbiórce części wiaty. A to z kolei powoduje konieczność uchylenia wskazanych decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie na mocy art. 152 w/w ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie podlega wykonaniu w całości. Stosownie natomiast do wyniku sprawy Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200, 203 ust. 1 oraz 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwzględnianiem kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ( sygn. akt II OSK 947/05 ) a także na podstawie § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c oraz pkt. 2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. u. Nr 219, poz. 1873 ze zm.).