II SA/Gl 870/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej pkt 1. Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2020 r. doprecyzowanym pismem z dnia 19 maja 2020 r. M. B. (zwana dalej "stroną" lub "skarżącą"), zwróciła się do Prezydenta Miasta G. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem D. B. Strona oświadczyła jednocześnie, że rezygnuje z przyznanego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako przeszkodę do przyznania tego świadczenia wskazał okoliczność, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia, a także okoliczność, że wcześniejszą decyzją z dnia [...] r. stronie przyznano stronie specjalny zasiłek opiekuńczy. Jednak na skutek odwołania strony powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Nastąpiło to w drodze decyzji Kolegium z dnia [...] r. nr [...]. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Kolegium wskazało na konieczność doprecyzowania przez stronę oświadczenia dołączonego do podania z 19 maja 2020 r. dotyczącego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto wskazało, że organ I instancji powinien ustalić, z jakim dniem stronie nie będzie przysługiwało prawo do tego zasiłku i od tego dnia przyznać stronie prawo do wnioskowanego świadczenia, a tym samym umożliwić stronie dokonanie wyboru świadczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. nr [...] m.in. na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20, art. 24, art. 25, art. 26, art. 28, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") w pkt. I odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r., a w pkt. II przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem w kwocie 1971 zł miesięcznie za okres od 1 marca 2021 r. – bezterminowo. Od powyższej decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie. Zarzuciła w nim, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 8 k.p.a. Zarzuciła także naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że wolą skarżącej jest dokonanie wyboru świadczenia korzystniejszego dopiero po 10 miesiącach od daty złożenia wniosku tj. od lutego 2021 r. podczas, gdy oczywistym pozostaje, że wolą strony było dokonanie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego już w dacie złożenia wniosku, zaś na skutek opieszałości organu dopiero po uchyleniu decyzji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy otrzymała taką możliwość. Jednocześnie strona wniosła o zmianę decyzji organu I instancji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez stronę rezultatu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu powyższego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy u.ś.r., stanowiące podstawę materialnoprawną decyzji. Kolegium zaakcentowało, że strona winna otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, jako świadczenie korzystniejsze niż specjalny zasiłek pielęgnacyjny. Jednocześnie zauważyło, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązania pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranego zasiłku. Kolegium stwierdziło zarazem, że decyzją z dnia [...] r. uchylono stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Strona spełnia zatem przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 marca 2021 r. na stałe. Ustosunkowując się do odwołania Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 kwietnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. z uwagi na fakt ustalonego prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Strona w całości zaskarżyła powyższą decyzję, domagając się jej zmiany i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku. Strona wyraziła przekonanie, że spełniła wszystkie warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia od daty złożenia wniosku w kwietniu 2020 r. Zaakcentowała że posiada jedynie podstawowe wykształcenie, w załatwianiu spraw opiera się na pouczeniach, jakie otrzymuje m.in. z Ośrodka Pomocy Społecznej, które jak się okazało były błędne i nie otrzymała pełnej informacji o przysługujących jej uprawnieniach. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Kolegium wniosło ponadto o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 kwietnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r., czyli za okres, w którym przysługiwał jej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, a w odniesieniu do którego dotychczas nie zostały wyeliminowane z obrotu ostateczne decyzje Prezydenta Miasta G. przyznające ten zasiłek (decyzje: z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r., przyznające skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem). Kolegium wydając zaskarżoną decyzję uwzględniło treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r."). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń. W kontekście przywołanego przez Kolegium przepisu wskazać jednocześnie należy na art. 27 ust. 5 u.ś.r., który potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki. W konsekwencji nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca posiadała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy pozwala na przyznanie w to miejsca wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, a jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że aby skarżącej mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w miejsce pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, konieczne jest najpierw uchylenie decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy za cały okres objęty przedmiotowym wnioskiem. W sprawie istotnym jest, że skarżąca domagała się uchylenia decyzji przyznającej ten zasiłek od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie zdaniem Sądu nie można ściśle kierować się treścią oświadczenia skarżącej z dnia 2 marca 2021 r. (karta 55 akt administracyjnych). W oświadczeniu tym skarżąca zwróciła się o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego "od marca". Przyjmując nawet, że chodziło tutaj o marzec 2021 r. (choć i to nie jest oczywiste), nie można jednak pomijać, że w wniosku z 30 kwietnia 2020 r. skarżąca zaraz na wstępie wskazała, że wnosi o "zamianę" specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem Sądu to, że w wniosku tym strona nie wskazała wprost, że domaga się uchylenia dotychczasowej decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, jest wyłącznie spowodowane niską świadomością prawną strony, czego organy obu instancji nie wzięły pod uwagę. W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości to, że skarżąca ubiegając się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego była od samego początku zainteresowana otrzymywaniem korzystniejszego dla niej świadczenia. Nie sposób bowiem zakładać, że mając do wyboru otrzymanie świadczenia wyższego od otrzymania świadczenia niższego strona zdecydowałaby się na świadczenie niższe, zwłaszcza w kontekście przedstawionych w pismach strony trudności finansowych. Zatem to, że skarżąca nie wyartykułowała wprost, że domaga się uchylenia dotychczasowej decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego począwszy od daty złożenia wniosku wynikało, w ocenie Sądu, z jej nikłej świadomości prawnej. Nie można przy tym wykluczyć, że skarżąca otrzymała od pracowników organu pouczenie, w świetle którego może domagać się uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy dopiero od daty złożenia takiego jednoznacznego żądania, ze skutkiem wyłącznie na przyszłość. Jednak zdaniem Sądu nie powinna ponosić w tym zakresie ujemnych konsekwencji. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że już na etapie odwołania skarżąca jednoznacznie wskazała, że domaga się uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy już od daty złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Mając na względzie przedstawione dotychczas okoliczności dotyczące nikłej świadomości prawnej skarżącej (posiadającej tylko wykształcenie podstawowe) i jej nieporadność w zakresie formułowania korzystnych dla niej oświadczeń i wniosków mających wpływ na skuteczność jej zabiegów o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że w realiach rozpoznawanej sprawy również na etapie postępowania odwoławczego możliwe było sprecyzowanie wniosku o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy począwszy od 1 kwietnia 2020 r. Takiego sprecyzowania nie sposób przy tym uznać za spóźnione. Tymczasem okoliczności te nie zostały dostrzeżone przez Kolegium. Konsekwencją przedstawionego dotychczas stanowiska Sądu jest to, że wniosek skarżącej o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. pozostaje nadal bez rozpatrzenia. W sytuacji zatem, w której wniosek dotyczący uchylenia decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy za wskazany powyżej okres pozostaje nadal nierozstrzygnięty, podejmowanie decyzji w kwestii przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego było przedwczesne. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca nie wniosła odwołania od decyzji uchylającej decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy ze skutkiem od 1 marca 2021. Do czasu bowiem rozstrzygnięcia o reszcie wniosku dotyczącego uchylenia decyzji przyznających jej specjalny zasiłek opiekuńczy podejmowanie decyzji w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest przedwczesne w odniesieniu do okresu od 1 kwietnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. Niedostrzeżenie przez organy powyższych okoliczności świadczy, zdaniem Sądu, o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd uznał rozstrzygnięcie Kolegium, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w pkt 1 decyzji tego organu, za przedwczesne i z tego powodu orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji podejmie działania w celu wydania decyzji w sprawie nierozstrzygniętego dotychczas wniosku skarżącej o uchylenie decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy, a dotyczącego okresu od 1 kwietnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Dalsze zaś postępowanie organu determinowane będzie treścią ostatecznego rozstrzygnięcia o tej części wniosku skarżącej. Zdaniem Sądu przeszkodą do uchylenia decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy w realiach rozpoznawanej sprawy nie powinno być to, że skutek uchylenia nastąpi wstecz, gdyż takie wsteczne uchylenie jest zgodne z interesem strony i służy wyeliminowaniu sytuacji, w której na skutek niewiedzy i jednocześnie braku właściwych pouczeń ze strony organów strona poniosłaby negatywne konsekwencje w postaci pozbawienia jej możliwości pobierania świadczenia dla niej korzystniejszego. W związku z tym, że uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy oznaczać będzie obowiązek zwrotu świadczenia otrzymanego przez skarżącą, organ po wydaniu decyzji przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. przy wypłacie zaległego świadczenia pielęgnacyjnego zaliczy na jego poczet wypłacony już specjalny zasiłek opiekuńczy, pomniejszając kwotę do wypłaty o kwotę specjalnego zasiłku opiekuńczego podlegającą zwrotowi. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Kolegium przy jednoczesnym braku żądania skarżącej o przeprowadzenie rozprawy.