II SA/Gl 872/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z póżn. zm. – dalej u.p.p.u.w.), art. 104 § 1 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. M. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej nr 1 o pow. 0.0276 ha i 2 o pow. 0.0338 ha, położonych w jednostce ewid. P. (M) obręb P., km [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że strona nie spełnia przesłanek umożliwiających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o przekształcenie. Właścicielem gruntu jest Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty gruntu wpisany jest strona. Jak wynika z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 roku w sprawie objętej sygnaturą akt K 29/13, treść art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego z art. 2 Konstytucji brak jest możliwości przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W związku z tym, że na dzień [...] r. działki stanowiące przedmiot wniosku pozostawały w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej — "A" w K. Oddział w P., któremu nie przysługiwało roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, należało orzec jak w sentencji decyzji. A. M. wniosła odwołanie od decyzji wydanej w I instancji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. Zarzuciła, że Starosta nie uwzględnił okoliczności, iż wyżej wymienione działki w dniu [...] roku znajdowały się w użytkowaniu wieczystym poprzedników prawnych strony i zabudowane były na cele mieszkaniowe, zgodnie z przeznaczeniem określonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W najnowszym orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności została przyznana przez ustawodawcę nie tylko podmiotom, które były użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy, tj. [...] roku, lecz również ich następcom prawnym. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego mogą wystąpić wyłącznie następcy będący osobami fizycznymi, np. osoba fizyczna będą następcą osoby prawnej. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i ust. 3 u.p.p.u.w., po rozpatrzeniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z treścią ww. orzeczenia TK kwestia niekonstytucyjności powołanych przepisów obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że nieruchomość stanowiła w dacie [...] r. własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym "A" w K. Oddział w P. Zatem w tej dacie użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej postępowaniem była osoba prawna – "A" w K. Dane te Wojewoda ustalił na podstawie treści księgi wieczystej. To uniemożliwia przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Odwołująca się, jako jego następca prawny, nie może skutecznie wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bowiem takie uprawnienie jej nie przysługuje. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. M., zaskarżając ją w całości. Wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku i zasądzenie kosztów postepowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że Wojewoda nie uwzględnił okoliczności, iż wyżej wymienione działki w dniu [...] roku znajdowały się w użytkowaniu wieczystym poprzednika prawnego skarżącej i zabudowane były na cele mieszkaniowe, zgodnie z przeznaczeniem określonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w granicach administracyjnych miasta P. Wynika to z dokumentacji znajdującej się w posiadaniu Starosty [...], jak również z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] roku, sygn. akt [...]. Wojewoda Śląski bezzasadnie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, dotyczący przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego. Z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika jednoznacznie, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Tymczasem będące przedmiotem wniosku działki stanowią własność Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Organy administracji postąpiły słusznie, uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (OTK-A 2015/3/28). Co więcej, to odmowa uwzględnienia lub niepełne uwzględnienie wskazanego wyroku w realiach niniejszej sprawy stanowiłyby naruszenie prawa. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął tam między innymi, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, z kolei w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Prawo do rozszerzenia instytucji przekształcenia zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny z inicjatywy jednostek samorządu terytorialnego i ze względu na naruszenia praw tych jednostek. Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2015 r. jednakże wyjaśnił, że zakwestionowany art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. dotyczy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, których właścicielami są zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i Skarb Państwa. Trybunał stwierdził, że art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, jako odnoszące się wyłącznie do jednostek samorządu terytorialnego, w sposób oczywisty są wzorcami nieadekwatnymi do kontroli zakwestionowanych przepisów w zakresie, w jakim dotyczą one nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Gdy zaś chodzi o art. 2 Konstytucji, jako wzorzec kontroli, Trybunał podzielił pogląd wyrażony w wyroku z 12 kwietnia 2000 r. o sygn. K 8/98 (OTK 2000/3/87), rozwinięty następnie w wyroku z 26 stycznia 2010 r. o sygn. K 9/08 (OTK-A 2010/1/4), że postępowanie zainicjowane przez podmioty o legitymacji szczególnej - jakimi są jednostki samorządu terytorialnego - ma charakter kontroli abstrakcyjnej i zmierza do ochrony interesu publicznego, a nie tylko interesu konkretnego wnioskodawcy lub interesu komunalnego w ogólności. Przenosząc ten pogląd na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, Trybunał uznał, że sformułowane przez wnioskodawców zarzuty sprzeczności zaskarżonej regulacji z art. 2 Konstytucji dotyczą zarówno przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości, których właścicielami są jednostki samorządu terytorialnego, jak i tych nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa. Trybunał zwrócił uwagę na konieczność zachowania równego standardu w odniesieniu do wszystkich uprawnionych. Gdyby Trybunał ograniczył stwierdzenie niekonstytucyjności do użytkowników wieczystych nieruchomości gminnych, pozostawiając w mocy uwłaszczenie użytkowników wieczystych nieruchomości państwowych, doprowadziłby do wtórnej niekonstytucyjności, wyrażającej się w odmiennym traktowaniu podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej. Z punktu widzenia treści kontrolowanego przepisu ustawy o przekształceniu z 2005 r., cechą prawnie relewantną wyróżniającą grupę podmiotów, której przyznano możliwość uwłaszczenia jest posiadanie - w określonym dniu ([...] r.) - statusu użytkownika wieczystego. Kwestia własności nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste jest prawnie irrelewantna; uwłaszczenie dokonuje się na identycznych zasadach w odniesieniu do nieruchomości samorządowych i państwowych. W tej sytuacji stwierdzenie niekonstytucyjności w odniesieniu do części użytkowników wieczystych oznaczałoby nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej (zob. też wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Po 1176/17). Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że organy prawidłowo procedowały w sprawie wniosku skarżącej. W szczególności należy wskazać, że sformułowanie TK "nie jest niezgodny" oznacza tylko i wyłącznie nieadekwatność podanego w skardze konstytucyjnej (pytaniu prawnym sądu) wzorca kontroli konstytucyjnej, przy czym niekonstytucyjność przepisu ustawowego może wynikać, jak w niniejszej sprawie, ze sprzeczności z jeszcze innym przepisem Konstytucji (tu art. 2). W świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Ponieważ w przypadku przywoływanego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, wyrok Trybunału obowiązuje i wywołuje skutki prawne od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. od dnia 17 marca 2015 r., także w odniesieniu do postępowań, które nie zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną przed dniem opublikowania tegoż wyroku. Wyrok ten zatem miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Pomimo, że omawiany wyrok Trybunału nie ma mocy wstecznej, to poprzez fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), co czyni argumenty skargi nieuzasadnionymi. Skoro sprawa niniejsza nie została rozstrzygnięta decyzją ostateczną przed opublikowaniem przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organy administracji związane są tym orzeczeniem i nie mogły go zignorować. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2011 r., osoby fizyczne i prawne będące [...] r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu z 2005 r. Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku, sygn. K 29/13, zauważa, że największe znaczenie ma rozszerzenie podmiotowe zastosowania wskazanych regulacji, które nawet Marszałek Sejmu, wnioskujący o uznanie konstytucyjności kwestionowanego przepisu, określił jako "radykalne". W istocie obejmuje ono: 1) osoby fizyczne inne niż te, które [...] r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę i nieruchomości rolnych, 2) ogół osób prawnych, oprócz spółdzielni mieszkaniowych oraz osób prawnych, które [...] r. były właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, 3) osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi podmiotów, które uzyskały możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy nowelizującej z 2011 r. W ocenie Trybunału, radykalizm zmiany, która dokonała się mocą ustawy nowelizującej z 2011 r., polega przede wszystkim na objęciu uwłaszczeniem wszystkich osób prawnych. Ponadto istotnie rozszerzono krąg osób fizycznych, które mogą skorzystać z przekształcenia. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., uprawnienie do przekształcenia przysługiwało osobom fizycznym, wskazanym przez ustawodawcę według dających się zidentyfikować, obiektywnych kryteriów. Po nowelizacji uprawnienie obejmuje wszystkie osoby fizyczne, niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa. Rozszerzenie przedmiotowe – jak stwierdza TK – polega z kolei na tym, że ustawodawca całkowicie oderwał uwłaszczenie od celu, na jaki przeznaczona jest nieruchomość. I tak, w wypadku ustawy o przekształceniu z 1997 r. można było przyjąć, że celem owego uwłaszczenia było stworzenie szansy uzyskania prawa własności tym podmiotom, które w chwili, gdy nabywały prawo do nieruchomości (przed 1990 r.), nie mogły stać się jej właścicielami, bo obowiązujący w Polsce system własnościowy na to nie pozwalał. Ponadto, ponieważ użytkowanie wieczyste ustanawiane było dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, można mówić o zamierzonym przez ustawodawcę umocnieniu prawa do mieszkania. Uprawnienie to ustawodawca utrzymał w ustawie o nabywaniu z 2001 r. Ustawa o przekształceniu z 2005 r., rozszerzając krąg beneficjentów przekształcenia, także uwzględniała cel w postaci wzmocnienia prawa do mieszkania, o czym świadczy m. in. przyznanie możliwości przekształcenia spółdzielniom mieszkaniowym. Zgodnie z kontrolowaną przez Trybunał nowelizacją uwłaszczenie obejmuje natomiast wszystkie nieruchomości (niezależnie od ich przeznaczenia) i ogół podmiotów prawnych (osoby fizyczne i osoby prawne), pod warunkiem przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) użytkowania wieczystego [...] r. Ustalenia te prowadzą Trybunał do wniosku, że według znowelizowanej treści art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. uwłaszczenie ma charakter powszechny, a jedynym warunkiem decydującym o powstaniu uprawnienia jest przysługiwanie danemu podmiotowi prawa użytkowania wieczystego we wskazanym dniu. Tak radykalne rozszerzenie zakresu uwłaszczenia oznacza więc – jak stwierdza Trybunał – naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej. W jego ocenie w pełni uzasadnione jest stwierdzenie, że kwestionowany przepis wykreował przywileje majątkowe dla określonych grup podmiotów, a są one w każdym przypadku uwłaszczenia realizowane kosztem mienia publicznego: państwowego, jeśli nieruchomość stanowi własność państwową, jednostek samorządu terytorialnego, jeśli to któraś z nich jest właścicielem nieruchomości objętej działaniem ocenianego przepisu. Po przeanalizowaniu przebiegu prac legislacyjnych Trybunał stwierdził, że - w odróżnieniu od poprzednich ustaw określających coraz szerszy krąg osób uprawnionych do uwłaszczenia - w przypadku rozszerzenia ocenianego w badanej sprawie nie sposób wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a co za tym idzie - nie sposób ustalić racji uprzywilejowania przez ustawodawcę właśnie tych podmiotów kosztem własności publicznej. Skoro celem ustawy było początkowo "wzmocnienie prawa do mieszkania" i w tym zakresie TK uznawał jedynie konstytucyjność przepisów, także wobec osób prawnych, jak np. spółdzielnie mieszkaniowe, to użytkowanie wieczyste w dniu [...] r. przez "A", który ma zupełnie inny zakres działalności (zob. art. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe wg stanu na 2005 r.; obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2187 ze zm.), wykraczający poza te sprawy, nie może być podstawą uwzględnienia roszczenia i skargi. Nie zmienia tych ustaleń treść przywoływanego w skardze wyroku Sądu Rejonowego w P. z [...] r., sygn. [...], który dotyczył ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste od [...] r., a nie spełnienia przesłanek dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nie mają tu znaczenia także zapisy planu miejscowego, które mają ogólny charakter. Ponieważ poprzednik prawny skarżącej nie miałby prawa skutecznego żądania przekształcenia, to tym bardziej nie może go mieć sama skarżąca. Nie może bowiem skarżąca posiadać więcej uprawnień, niż posiadałby jej poprzednik. Żaden rodzaj sukcesji nie daje podstaw do wyciągania wniosków odmiennych. Nie naruszono zatem art. 1 ust. 1 i ust. 3 u.p.p.u.w., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., ani też żadnego innego przepisu w stopniu, który by uzasadniał uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.