II SA/Gl 873/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi E. D., A. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] 2005 r. kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. ustalił, iż bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie przystąpiono do użytkowania części obiektu usługowo-biurowo-mieszkalnego na działce nr A w Ż., uruchamiając w części parterowej [...]. Postanowieniem z tegoż samego dnia nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nałożył na A. D. karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu usługowo-biurow-mieszkalnego w wysokości [...] zł, wzywając do wpłaty powyższej kwoty w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wedle poczynionych ustaleń obiekt budowany na podstawie pozwolenia na budowę znajduje się w stanie surowym, częściowo zamkniętym, natomiast część parteru jest już użytkowana jako sklep [...]–[...] "[...]". Inwestor nie uzyskał jednak pozwolenia na użytkowanie części obiektu, a tym samym naruszył art. 55 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze zasadnym jest, zdaniem organu, nałożenie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 powołanej wyżej ustawy. Po rozpatrzeniu wniesionego przez pełnomocnika A. D. zażalenia postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę organowi temu do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż jak wynika z decyzji Starosty Ż. z dnia [...] r. decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu udzielona A. D. w dniu [...] 2004 r. została przeniesiona na inwestora PPHU "A" E. i A. D. s.c. Postępowanie należało zatem prowadzić w stosunku do właściwego inwestora i z udziałem właściwie określonych stron. Nadto organ II instancji wskazał, iż zdaniem pełnomocnika A. D. przedmiotową karą należałoby obciążyć nie inwestora lecz użytkownika sklepu P. K. użytkującego sklep na podstawie umowy najmu. Organ II instancji podkreślił, iż poglądu tego nie podziela z uwagi na treść art. 61 5 ust.2 57 i 60 ustawy prawo budowlane. Akta sprawy w tej części zawierają także kopię umowy najmu lokalu użytkowego z dnia [...] 2005 r. zawartej między E. D. i A. D. jako wynajmującymi, a P. K. jako najemcą, w której to umowie wynajmujący oświadczyli, iż są właścicielami lokalu użytkowego który oddają najemcy do używania w celu prowadzenia handlu artykułami [...] w zamian za czynsz płatny z góry do dnia 10 każdego miesiąca (kwota czynszu została z kopii umowy usunięta). Najemca uprawniony będzie jednak do objęcia przedmiotu najmu w posiadanie dopiero po dokonaniu niezbędnych prac wykończeniowych a cyt. "rozpoczęcie w nim działalności po odbiorze przez PINB w Ż. oraz uzyskaniu ewentualnego pozwolenia na użytkowanie". Do akt dołączono nadto oświadczenie P. K., iż przystąpił do użytkowania obiektu bez wiedzy i zgody wynajmujących. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., działając na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ponownie nałożył karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu w tej samej wysokości [...] zł, określając tym razem jednak jako osoby zobowiązane do uiszczenia kary E. D. i A. D. - wspólników spółki cywilnej. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, iż w postępowaniu brały udział wszystkie strony, ponownie wskazał, że inwestorzy nie mając pozwolenia na użytkowanie części obiektu naruszyli art. 55 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane oraz wskazał określony w art. 59 f ustawy sposób naliczania kary podając, iż stawka opłaty wynosi 500,00 zł, współczynnik kategorii obiektu to wartość 15,0 albowiem obiekt mieści się w kategorii XVII, natomiast współczynnik wielkości obiektu to wartość 1,0 albowiem kubatura obiektu nie przekracza 2500 m3. W kolejnym zażaleniu, które w imieniu A. i E. D. wniósł ich pełnomocnik do organu II instancji zwrócił się on jednocześnie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniósł, iż zaskarżone postanowienie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy jego zdaniem jest wadliwe. Ocenie organu winno bowiem podlegać to czy działanie najemcy, który nie posiadał uprawnień do podjęcia działalności handlowej w lokalu przed uzyskaniem pozwolenia, podjęte bez wiedzy ukaranych inwestorów i wbrew treści wiążącej te osoby umowy najmu, uprawniało organ do uznania, iż spełnione zostały przesłanki o których stanowi art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem wynika z treści umowy najmu lokalu użytkowego zawartej w dniu [...] 2005 r. pomiędzy skarżącymi jako wynajmującymi a P. K. jako najemcą najemca ów uprawniony był do rozpoczęcia w lokalu działalności dopiero po odbiorze obiektu przez PINB w Ż. oraz po uzyskaniu ewentualnego pozwolenia na użyłkowanie. Pełnomocnik inwestorów wskazał także, iż w myśl pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., którego kopię załączył, adresatem sankcji przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie może być inwestor lecz jedynie podmiot, który faktycznie użytkuje obiekt budowlany. Zarzucił także postanowieniu organu I instancji iż przyjęto współczynnik kategorii wg. kategorii XVII, w której mieszczą się budynki handlu, gastronomii i usług, podczas gdy obiekt ma nie tylko przeznaczenie usługowe lecz także biurowe i mieszkalne. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu na inwestorów kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w myśl ustawy Prawo budowlane jedynie inwestor jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i tylko on, a nie użytkownik nie mający dostępu do akt i dokumentów, jest w stanie stosowne pozwolenie uzyskać. W konsekwencji umowa najmu uzależniająca rozpoczęcie przez najemcę działalności od uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest w tej części niewykonalna i nie może wpływać na rozstrzygnięcie sprawy. Organ II instancji wskazał nadto, iż zapoznał się ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jednak odnosi się ono do innego stanu faktycznego. Pismem z dnia [...] r. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika adw. A. M. H. A. D. i E. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji podnosząc co do zasady te same zarzuty, które stanowiły istotę wcześniejszego zażalenia. Zdaniem pełnomocnika organ II instancji bezpodstawnie przyjął, iż to skarżący przystąpili do użytkowania obiektu i to oni mają być adresatami orzeczenia ustalającego wysokość kary oraz bezpodstawnie podzielił stanowisko organu I instancji, który zaliczył obiekt do kategorii XVII. Zarzucił także organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie wyjaśnienie zasadności przesłanek i nie ustosunkowanie się do zarzutów skarżących. Wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia (na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2007 r. Sąd postanowił wniosek uwzględnić i wykonanie zaskarżonego postanowienia wstrzymać). Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ II instancji zaakcentował, iż wzajemne roszczenia powstałe miedzy stronami umowy najmu winne być rozstrzygane na drodze postępowania przed sądami powszechnymi, a w odniesieniu do zastosowanego współczynnika obliczania kary podkreślił, iż wynika on z faktycznie prowadzonych w przedmiotowym lokalu usług handlowych (sklep – [...]). Podkreślił także, iż orzekając karę brano pod uwagę nie całość inwestycji lecz wyłącznie faktycznie użytkowany lokal stanowiący część obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jego rozstrzygnięcie nie narusza prawa, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż bezspornym i niewątpliwym jest fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, a zarzuty skargi dotyczą jedynie niewłaściwego wedle skarżących oznaczenia podmiotu zobligowanego do zapłaty kary i nieprawidłowego wyliczenia kwoty należnej kary. Zdaniem bowiem skarżących kara winna być nałożona na najemcę lokalu a nie na inwestorów albowiem w umowie najmu zastrzeżono, iż do użytkowania najemca będzie mógł przystąpić dopiero po uzyskaniu stosownego pozwolenia. Nadto kara została ustalona w wysokości odnoszącej się do całego obiektu podczas gdy przystąpiono do użytkowania jedynie jego części, niewłaściwie też oceniono kategorię budynku jako obiektu handlowego w miejsce budynku biurowego i konferencyjnego. Wskazać zatem w tym miejscu należy, iż w myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Na wysokość wskazanej kary ma wpływ wysokość stawki opłaty (s) oraz wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wysokość stawki opłaty została określona wprost w art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stawka (s) wynosi 500,00 zł. Z kolei tabelę współczynników kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynników wielkości obiektu budowlanego (w) zawiera załącznik do ustawy Prawo budowlane. Wysokość kary za nielegalne użytkowanie oblicza się, stosując wzór: dziesięciokrotność stawki opłaty (s) pomnożona przez współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). Stawki kar za nielegalne użytkowanie są zatem bardzo zróżnicowane i zależne od kategorii obiektów budowlanych i ich wielkości. Należy również dodać, że w przypadku, gdy w skład obiektu budowlanego wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom z załącznika do ustawy Prawo budowlane, karę stanowi suma kar obliczonych dla poszczególnych kategorii – por. szerzej np. W. Białończyk: Komentarz do art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, LEX/el. 2005. Przywołany wyżej art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje wprost kto ponosi odpowiedzialność za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego i na kogo tym samym należy nałożyć karę podając jedynie, iż kara stanowi sankcję za przystąpienie do cyt. "użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55". Przytoczone brzmienie przepisu wskazuje, zdaniem Sądu, iż można ją nałożyć jedynie na ten podmiot, który dopuścił się naruszenia art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Normy te natomiast może naruszyć jedynie inwestor albowiem tylko on zobligowany jest do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) i uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W myśl art. 59 ust. 7 ustawy jest też jedyną stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W świetle przytoczonych norm zdaje się nie ulegać wątpliwości, iż może on być zatem co do zasady tym podmiotem, który ponieść winien określoną w ustawie odpowiedzialność za przystąpienie do nielegalnego użytkowania. Warto w tym miejscu wskazać, że sformułowaniami o stosowaniu cyt. "prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy" oraz o skutku w postaci cyt. "ukarania inwestorów" nie wskazując innych podmiotów, na które można nałożyć karę z art. 57 ust. 7 ustawy posługuje się w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06 OTK-A 2007/1/2 Trybunał Konstytucyjny. I choć w konkretnych okolicznościach (wykraczających poza zakres przedmiotowej sprawy) można rozważać szczególne przypadki, w których inwestor nie miał żadnego wpływu na przystąpienie przez innego użytkownika do nielegalnego użytkowania obiektu i nie mógł działaniu temu przeciwdziałać, sytuacja taka w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie miała miejsca. Sąd stwierdza bowiem, iż nakładając na inwestorów, E. i A. D., obowiązek uiszczenia przedmiotowej kary orzekające w sprawie organy postąpiły prawidłowo, a podnoszona przez skarżących kwestia umowy najmu, którą jako inwestorzy-właściciele obiektu zawarli z najemcą nie może stanowić argumentu w sprawie. Po pierwsze bowiem odpowiedzialności w sferze administracyjnej nie można przenieść na inny podmiot w drodze umowy cywilnoprawnej. Nadto zdaniem Sądu w rzeczywistości to nie najemca lecz z chwilą zawarcia umowy najmu właśnie wynajmujący de facto przystąpili do użytkowania obiektu. Jak bowiem wynika z dołączonej do akt sprawy umowy najmu w § [...] wynajmujący oświadczyli, że są właścicielami lokalu użytkowego (podczas gdy w istocie lokal z powodu braku pozwolenia do użytkowania jeszcze się nie nadawał), w § [...] zobligowali najemcę do prowadzenia w lokalu handlu artykułami [...] , a w § [...] zastrzegli sobie prawo do czynszu (nie odraczając początku obowiązku jego uiszczania do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie). W konsekwencji zawarte w § [...] niejasne zastrzeżenie przewidujące, iż najemca może rozpocząć działalność dopiero po odbiorze lokalu przez PINB oraz po uzyskaniu stosownego pozwolenia, notabene sprzeczne z postanowieniami przytoczonymi powyżej, nie może zmienić oceny podjętych przez inwestorów działań. Podkreślić także w tej mierze należy, iż w myśl art. 662 §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm) podstawowym obowiązkiem wynajmującego jest wydanie najemcy przedmiotu najmu w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywanie go w takim stanie przez czas trwania najmu. Tym samym czyniąc lokal przedmiotem obrotu gospodarczego inwestorzy także i w tym rozumieniu w rzeczywistości przystąpili do jego użytkowania, przepisy kodeksu cywilnego nie przewidują bowiem dopuszczalności zawarcia umowy najmu lokalu, który to lokal prawnie nie istnieje i z którego korzystanie jest nielegalne. Ewentualne roszczenia pomiędzy inwestorami a najemcą rozstrzygane natomiast winny być w postępowaniach przed sądami powszechnymi. Sąd podziela natomiast twierdzenie skarżących, iż w przypadku przystąpienia do użytkowania jedynie części obiektu tylko powierzchnia tej części winna być brana pod uwagę przy wyliczaniu wysokości kary. Zdaniem Sądu de facto tak właśnie się stało. W myśl bowiem wspomnianego już wyżej załącznika do ustawy Prawo budowlane, który obiekty handlu, gastronomii i usług dzieli wedle wielkości, kubatura, w odniesieniu do której przystąpiono do użytkowania mieści się w kategorii obiektów do 2.500 m3 i taka właśnie kara została na inwestorów nałożona. Jest to kara w stosunku do obiektów tych najniższa dopuszczalna prawem, przepisy nie przewidują bowiem możliwości miarkowania kary obejmującej najmniejsze obiekty lub ich części. Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego niewłaściwego zaliczenia użytkowanej części obiektu do kategorii XVII Sąd stwierdza, iż żaden przepis ustawy w sposób jednoznaczny nie stanowi czy wymierzając karę za nielegalne użytkowanie obiektu przyjmować należy określone w załączniku kategorie obiektów odzwierciedlające faktyczny sposób nielegalnego użytkowania czy też kategorię obiektu wynikającą z projektu budowlanego (choć z uwagi na cel kary bardziej adekwatne byłoby badanie sposobu w jaki obiekt zaczął być nielegalnie użytkowany). Kwestia ta w niniejszej sprawie nie ma jednak znaczenia albowiem według dołączonego do akt sprawy projektu budowlanego ta parterowa część budynku, którą najemca wykorzystał jako [...] także spełniać miała funkcję usługową i handlową (w części parterowej przewidziany był bowiem market [...] oraz [...] wraz z towarzyszącymi pomieszczeniami jak np. [...],[...], magazyny). Wydane przez organ I instancji postanowienie nakładające przedmiotową karę uznać należy zatem, zdaniem tut. Sądu, za zgodne z prawem, a tym samym poprawnie organ II instancji rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy postanowieniem stanowiącym w wyniku wniesionej skargi przedmiot niniejszego postępowania sądowego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.