II SA/Gl 874/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L. K.-N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania, w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej również jako PINB) w dniu [...] r. na wniosek L. K.N. wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości użytkowania i utrzymania budynku warsztatowego na sąsiedniej posesji stanowiącej własność B. L., położonej przy ul. [...] we W.. Podczas przeprowadzonych w dniu [...]r. przez organ powiatowy oględzin spornego obiektu nie stwierdzono jego złego stanu technicznego. Według L. K.N. w latach 70-tych powstał budynek warsztatu o konstrukcji drewnianej i budynek przy granicy. Budynki te zostały zaś połączone zadaszeniem w późniejszym okresie. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...]nałożył obowiązek przedłożenia opinii technicznej budynku warsztatu oraz protokołów badań i sprawdzeń. W oparciu o przedłożony protokół stanu technicznego budynku z dnia [...] r. autorstwa rzeczoznawcy Z. Z. PINB w C. ustalił, że przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym, jednakże spad dachu szopy służącej do suszenia drewna został zbudowany niezgodnie z przepisami, gdyż odprowadza wodę opadową na działkę sąsiada oraz nie posiada muru ogniowego. W konsekwencji ostateczną decyzją z dnia [...]r. znak: [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) nakazał B.L. wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia zrealizowanego budynku warsztatu do stanu zgodnego z prawem poprzez "przywrócenie zabudowy pierwotnej budynku szopy służącej do suszenia drewna poprzez likwidację jego zadaszenia zgodnie z zaleceniami wynikającymi z przedłożonej opinii o stanie technicznym warsztatu stolarskiego i przyległej szopy drewnianej oraz zgodnie z projektem budowlanym zakładu stolarskiego". Po rozpoznaniu wniosku B. L. z dnia [...]r. postanowieniem z dnia [...]r. PINB w C. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na nowe dowody dołączone do wniosku o wznowienie, m. in. na pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, wydane A. U. (dawnemu właścicielowi działki nr 1), przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...]r. znak: [...], polegających na wykonaniu przykrycia dachowego, płaskim czterospadowym dachem budynku użytkowanego jako warsztat, znajdującego się w miejscowości O. – W. oraz na oświadczenie K. i J. S. – poprzednich właścicieli działki, w którym twierdzą, że szopa przy warsztacie została wybudowana w latach 1960-1970 i że spad dachu był skierowany w stronę sąsiedniej działki. We wznowionym postępowaniu organ przyjął, iż dach na szopie istnieje od początku, czyli od daty budowy – świadczy o tym m. in. zużycie jego elementów konstrukcyjnych. Wskazał również, iż gdyby dach wybudowano w późniejszym czasie to właściciel w trakcie budowy przedmiotowego obiektu nie wmurowałby w ścianie luksferów w celu doświetlenia obiektu, gdyż jak stwierdził PINB – dodatkowe dostarczenie światła dziennego przez luksfery do odkrytej przestrzeni jest zamierzeniem bezcelowym. W konsekwencji po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego PINB w C. decyzją z dnia [...]r. uchylił objętą postępowaniem wznowieniowym decyzję z dnia [...]r. oraz orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazując wykonanie orynnowania dachu przedmiotowego budynku i skierowanie wód opadowych na teren własnej posesji. W następstwie wniesionego od tej decyzji przez pełnomocnika L. K.N. odwołania została ona uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. znak: [...]. Jako motywy rozstrzygnięcia wskazano, iż nie ustalono jednoznacznie czasu budowy dachu na szopie, zaś organ powiatowy oparł się jedynie na domniemaniach, mimo że istniała sprzeczność pomiędzy stronami co do daty budowy dachu, zaś niewyraźna kopia pozwolenia na budowę nie pozwalała stwierdzić co było objęte tym pozwoleniem,. Zarzucił też organ odwoławczy, iż nie wykazane zostało w dostateczny sposób, że powołane przez stronę dowody są dowodami nowymi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa Wniesiona na tę decyzję przez B. L. skarga do sądu administracyjnego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem sygn. II SA/GL 47/10 z dnia 22.09.2010 r. Uzasadnienie tego wyroku nie zostało sporządzone. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu wznowieniowym PINB w C. decyzją z dnia [...]r., znak: [...]wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję PINB w C. z dnia [...]r., znak: [...]oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości użytkowania i utrzymania budynku warsztatowego przy ul. [...], we W.. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że budowa dachu przedmiotowej szopy nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę oraz że sam budynek szopy jest w dobrym stanie technicznym i w związku z powyższym nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie jego niewłaściwego stanu technicznego, zwłaszcza w sytuacji gdy od dwóch lat nie jest już użytkowany. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik L. K.N. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że obowiązek właściciela obiektu budowlanego utrzymania go w należytym stanie technicznym i użytkowania zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 5 ust. 1 pkt 1-7 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy również obiektów, które przestały być użytkowane. Po rozpoznaniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 kpa uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości, uchylił objętą postępowaniem wznowieniowym decyzję PINB w C. z dnia [...]r. oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę dachu budynku szopy znajdującej się w miejscowości W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności podniósł, że w omawianej sprawie zapadł wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/GL 47/10, oddalający skargę B. L. na decyzję [...]WINB z dnia [...]r., którym organy nadzoru budowlanego są związane i nie mogą orzekać w sposób z nim niezgodny, bowiem zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Do wyroku tego nie zostało sporządzone uzasadnienie, zatem należy domnemywać, że wskazania co do dalszego toku prowadzenia postępowania zawarte w uzasadnieniu decyzji [...]WINB z dnia [...]r., znak: [...], były prawidłowe. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez B. L. w ustawowym 30-dniowym terminie, w sytuacji gdy nie zostały podważone jego twierdzenia, iż o nowych okolicznościach sprawy dowiedział się on 21 lipca 2009 r. Okoliczności te stanowiły przy tym nowe dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Dowód taki stanowi przedłożone przez B. L. pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, wydane A. U. (dawnemu właścicielowi działki nr 1) przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. dnia [...]r., znak: [...], polegających na wykonaniu przykrycia dachowego płaskim czterospadowym dachem, budynku użytkowanego jako warsztat, znajdującego się w miejscowości O. – W.. Oznacza to zdaniem organu, że dach przedmiotowego budynku szopy – części warsztatu – został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę w latach 60-tych. Potwierdza to także projekt urządzenia zakładu stolarskiego z dnia [...]r., zgodnie z którym przedmiotowa szopa była już przykryta dachem. W świetle tych okoliczności objęta postępowaniem wznowieniowym decyzja PINB w C. z dnia [...]r. podlegała uchyleniu. W postępowaniu legalizacyjnym nie można było bowiem nakazać wykonania żadnych robót w stosunku do legalnie wybudowanego dachu. Organ pierwszej instancji był przy tym związany zdaniem organu odwoławczego zakresem postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem była legalizacja "samowoli budowlanej" a nie stan techniczny budynku szopy. Odnośnie tego stanu nie mógł zatem w tym postępowaniu orzekać. Dawało to zdaniem [...]WINB w K. podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i do orzeczenia odnośnie bezprzedmiotowości postępowania w zakresie samowoli budowlanej. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na stan techniczny objętej postępowaniem szopy organ powiatowy powinien rozważyć wszczęcie postępowania w oparciu o treść art. 66 ustawy Prawo budowlane. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB w K. z dnia [...]r. pełnomocnik L. K.N. zarzucił, że została ona wydana z rażącym naruszeniem: – art. 7, 8, 9 i 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w decyzji okoliczności przyjętej za podstawę wznowienia postępowania i podstawy prawnej wznowienia, – art. 10 ust. 1 kpa poprzez niezapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, – art. 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 148 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie dotyczących podstaw wznowienia, w szczególności niezidentyfikowanie okoliczności stanowiących podstawę wniosku o wznowienie postępowania i nieustalenie daty dowiedzenia się przez wnioskodawcę o tych okolicznościach, – art. 145 § 1 kpa poprzez niewskazanie w decyzji przesłanki wznowienia postępowania i niedokonanie oceny okoliczności przyjętej za podstawę wznowienia postępowania w kontekście wymogów prawnych określonych w tym przepisie, – art. 148 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że oświadczenie wnioskodawcy o dacie dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia zastępuje obowiązek udowodnienia przez wnioskodawcę tej daty. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. W uzasadnieniu skargi w odniesieniu do sformułowanych w niej zarzutów stwierdzono, że nie określono jednoznacznie okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia ani też nie wykazano, że strona zachowała ustawowy termin do złożenia wniosku o wznowienie. Oparcie się co do zachowania terminu jedynie na oświadczeniu B. L. było zdaniem strony skarżącej niewystarczające. Należało przeprowadzić na tę okoliczność dowód z zeznań świadków. Powołując się obszernie na stanowiska prezentowane w orzecznictwie i doktrynie autor skargi podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada treści art. 107 § 1 i § 3 kpa, a to w sytuacji gdy nie wskazano w nim przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 kpa. Podkreślił również, że z naruszeniem treści art. 10 § 1 kpa nie umożliwiono stronie skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranych w sprawie dowodów, co stanowi podstawę wznowieniową o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nadto zarzucono w skardze, iż organy orzekające nie wzięły pod uwagę, że powoływane przez organy pozwolenie na budowę dotyczy budynku o dachu czterospadowym, gdy budynek objęty postępowaniem ma dach dwuspadowy. Nadto pozwolenie to nie obejmowało pokrycia dachem przestrzeni pomiędzy murem wybudowanym w okresie późniejszym a istniejącym już budynkiem. Wskazuje to na wybudowanie szopy z naruszeniem prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdził, że nie wykazano w niej jakich konkretnie możliwości zgłoszenia dowodów strona skarżąca została pozbawiona w następstwie naruszenia treści art. 10 kpa. Zdaniem organu drugiej instancji w odniesieniu do pozwolenia z [...] r. dach szopy został wybudowany z odstępstwem (dwuspadowy a nie czterospadowy) ale nie było to odstępstwo istotne w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.), gdy zważy się, że dotyczyło ono niewielkiego obiektu o prostej konstrukcji (bez stopu), o wysokości 2,2 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. Odnosząc się do poszczególnych sformułowanych w skardze zarzutów należy stwierdzić, że oprócz zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy treści art. 10 § 1 nie zasługują one na akceptację. Wbrew stanowisku skarżącej w zaskarżonej decyzji wskazano zarówno podstawę prawną wznowienia postępowania jak i okoliczności faktyczne przemawiające za jej przyjęciem. [...]WINB stwierdził bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji, iż prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji co do zaistnienia w sprawie podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa wynikającej z faktu ujawnienia po wydaniu decyzji PINB w C. z dnia [...]r. nowego istotnego w sprawie, nieznanego przy rozstrzyganiu sprawy w postępowaniu zwyczajnym, dowodu w postaci pozwolenia na budowę z dnia [...]r. wydanego na rzecz A U. – poprzednika prawnego B. L., przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C.. Organy obu instancji dokonały też w spornych decyzjach oceny tego dowodu jako istotnego w sprawie i dającego podstawę do przyjęcia, że objęty postępowaniem legalizacyjnym dach budynku szopy jako części warsztatu stolarskiego skarżącej (pomieszczenia do suszenia drewna) został wybudowany w oparciu o to pozwolenie w latach 60-tych XX wieku. Zdaniem Sądu brak jest dostatecznych dowodów do podważenia tego ustalenia organów orzekających, a w szczególności dowodów takich nie wskazała strona skarżąca. Nie wykazała też, jak podniesiono w końcowej części skargi, że przedmiotowe pozwolenie na wykonanie robót budowlanych nie obejmowało pokrycia dachem przestrzeni pomiędzy istniejącym budynkiem warsztatu a murem wybudowanym (według skarżącej) później. Za ustaleniem organów, że sporny dach został zrealizowany w oparciu o to pozwolenie przemawiają, zdaniem Sądu również inne zgromadzone w sprawie dowody a mianowicie oświadczenie małżonków S. z dnia [...]r. (karta 86 akt organu pierwszej instancji) oraz oświadczenie H.W.(karta 147 odwrót tych akt). O istnieniu w tym miejscu zadaszonej szopy świadczy również projekt urządzenia warsztatu stolarskiego z [...]r. (karta 50 do 55 akt adm.). O możliwości wykonania spornego zadaszenia w latach 60-tych świadczy również stwierdzony podczas oględzin jego wygląd i zużycie materiałów budowlanych z których zostało wykonane. Odmienne w tym względzie twierdzenia skarżącej nie zostały poparte żadnymi innymi dowodami. Należy zważyć, że pomimo starań organy orzekające nie zdołały uzyskać z zasobów archiwalnych organów budowlanych jakichkolwiek dokumentów potwierdzających lub negujących sprzeczne twierdzenia stron co do daty realizacji spornego zadaszenia. Jest to spowodowane głównie upływem znacznego okresu czasu od daty kiedy takie dokumenty mogły powstać oraz obowiązującą w tamtych czasach praktyką, gdy chodzi o szczegółowość dokumentowania robót budowlanych przy tego typu budynkach (niewielkich rozmiarów, prostej konstrukcji o gospodarczym przeznaczeniu). Z faktu, że dokumentacja taka nie została przedstawiona nie można jednak wyciągnąć zdaniem Sądu wniosku, że w ogóle nie istniała a w dalszej kolejności, że sporna szopa została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. Zasadne jest przy tym pytanie, że jeżeli tak istotnie było, to dlaczego skarżąca nie reagowała na to wcześniej, kiedy była większa możliwość poczynienia w tym względzie nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych. Ustalając w ramach swobodnej oceny dowodów (których ram wynikających z art. 80 kpa organy zdaniem Sądu nie przekroczyły), że sporne zadaszenie szopy zostało wybudowane w oparciu o pozwolenie na budowę z [...]r. organy zasadnie uznały, że zaistniały określone w art. 151 § 1 pkt 2 podstawy do uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym i do umorzenia prowadzonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 105 kpa w zw. z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodzić się bowiem trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego, że odstępstwo od pozwolenia z [...]r. odnośnie zrealizowanego kształtu zadaszenia (dach dwuspadowy zamiast dachu czterospadowego) nie było odstępstwem istotnym w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego z 1994 r., a tylko takie w świetle treści ust. 5 byłoby niedopuszczalne i uzasadniałoby kontynuację postępowania legalizacyjnego. Należy bowiem zważyć, że tego typu zmiana kształtu dachu, dla tak niewielkiego obiektu, nie przesądza o tym, że odstępstwo dotyczyło okoliczności o jakich mowa w tym przepisie. W konsekwencji postępowanie legalizacyjne należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Należy jednak z urzędu podnieść, że nie było w sprawie przeszkód prawnych do jej załatwienia gdy chodzi o doprowadzenie stanu technicznego dachu spornej szopy do stanu zgodnego z obowiązującymi obecnie warunkami technicznymi, w tym z unormowaniem zawartym w § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który ma w sprawie zastosowanie niezależnie od tego, czy w czasie realizacji spornego zadaszenia jego spadek był wykonany na teren działki stanowiącej własność inwestora. Kwestia ta może i powinna być jednak rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. Na rozważenie celowości wszczęcia takiego postępowania słusznie zwracano uwagę w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji pozostawienie rozstrzygnięcia tych kwestii w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd uznał jako naruszenie przepisów postępowania nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Zdaniem Sądu w sprawie brak jest też podstaw do przyjęcia, że do wznowienia postępowania doszło z naruszeniem terminu z art. 148 § 1 kpa, w sytuacji gdy dochowanie tego terminu uprawdopodabnia data uzyskania przez B. L. oświadczenia małżonków S. (z dnia [...]r.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego również zdaniem Sądu brak było podstaw do zanegowania twierdzeń uczestnika postępowania, że o nowych dowodach w sprawie dowiedział się on w dniu [...]r. Zasadny jest natomiast zarzut skarżącej, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy z naruszeniem treści art. 10 § 1 kpa nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu odwoławczym dowodów. Jednakże zgodzić się trzeba w tym względzie ze stanowiskiem tego organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że to uchybienie proceduralne nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. w sytuacji gdy strona skarżąca nie wskazała, że w ten sposób została pozbawiona możliwości podjęcia konkretnych czynności procesowych np. zgłoszenia konkretnych wniosków dowodowych. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. sw