II SA/Gl 874/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T. K. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), postanowił: 1) wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem ogrodzenia od strony drogi wojewódzkiej na działce o nr ewid. [...], przy ul. [...] w miejscowości N., gm. P., 2) nałożyć na T. K. i M. K. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem ogrodzenia wraz z oceną techniczną prawidłowości ich wykonania, opracowaną na aktualnej mapie sytuacyjno - wysokościowej przez osobę uprawnioną i przynależącą do właściwej izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu podano m. in., że w trakcie oględzin ustalono, iż od strony ulicy [...] w N., na posesji nr [...] zlokalizowane jest ogrodzenie z płyt betonowych z furtką i bramą wjazdową. Obecna w trakcie oględzin T. K. oświadczyła do protokołu oględzin, że ogrodzenie działki było wykonane w 1975 roku jako drewniane, a w roku 1994 lub 1995 wymieniono na betonowe. Na wykonane ogrodzenie inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem dokonanym w stosownym organie administracji architektoniczno -budowlanej. Wykonana inwentaryzacja robót budowlanych wraz z opinią techniczną pozwoli ustalić PINB, czy roboty te wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną. Ponadto wątpliwości organu budzi fakt, czy inwestor wykonując ogrodzenie na działce oznaczonej obecnie na mapach jako [...] posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zażalenie z dnia 13 lipca 2015 r. na powyższe postanowienie wnieśli T. K. i M. K., wnosząc o jego uchylenie w całości. Podnieśli m. in., że od roku 1994 w tym miejscu stoi płot betonowy i żadnych prac remontowych, konserwatorskich nie czynili. Wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych związanych z wykonaniem ogrodzenia jest nieuzasadnione ponieważ żadnych prac budowlanych tam nie prowadzą. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...]r., znak [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. w wyniku rozpatrzenia zażalenia T. K. oraz M. K. na postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez T. K. oraz M. K. na postanowienie jw. W uzasadnieniu podano m. in., że zaskarżone postanowienie adresowane do obojga Skarżących odebrała osobiście T. K. w dniu 29 czerwca 2015 r. Termin do złożenia zażalenia mijał zatem w dniu 6 lipca 2015 r. (poniedziałek). Przedmiotowe zażalenie zostało złożone przez Skarżących osobiście w siedzibie PINB w dniu 13 lipca 2015 r., tj. 7 dni po terminie, co skutkuje koniecznością stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważa, iż Skarżący nie zwrócili się z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania tejże czynności, co stanowi przesłankę do zastosowania przez organ art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt prawidłowego pouczenia Skarżących przez PINB o sposobie oraz terminie złożenia środka zaskarżenia. Skargę na postanowienie WINB z dnia [...]r. złożyli T. K. oraz M. K., wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu podali m. in., że nie są reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, więc po zapoznaniu się z pismem niezwłocznie odpowiedzieli - tak jak potrafili - na postanowienie nr [...] r. i osobiście złożyli zażalenie w PINB. Wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych jest nieuzasadnione ponieważ żadnych prac budowlanych tam nie prowadzili. Ogrodzenie działki było wykonane w 1975 roku jako drewniane, a ok. roku 1994 wymieniono je na betonowe. Trudno dzisiaj po blisko 40 latach posiadać jakiekolwiek dokumenty dotyczące zezwolenia na budowanie ogrodzenia, bramy, furtki. W całości zgadzają się z ustaleniami, że całkowita długość ogrodzenia posesji wynosi 19,70 m., a długość drogi dojazdowej sąsiadującej z ogrodzeniem ok. 3,45 m . Z całą pewnością nie może organ nadzoru budowlanego dzisiaj twierdzić z całą pewnością, że ich płot posadowiony 40 lat temu nie miał dokumentów zezwalających na jego posadowienie, bo z racji upływającego czasu dokumenty mogą zaginąć lub ulec zniszczeniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przy tym wg art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Nie budzi żadnych wątpliwości, że zaskarżone postanowienie, przesłane w korespondencji zbiorczej, kierowanej do obojga małżonków, odebrała osobiście T. K. w dniu 29 czerwca 2015 r. Termin do złożenia zażalenia mijał zatem w dniu 6 lipca 2015 r. (poniedziałek). Przedmiotowe zażalenie zostało złożone przez Skarżących osobiście w siedzibie PINB w dniu 13 lipca 2015 r., tj. 7 dni po terminie, co musi skutkować koniecznością stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Ponadto Skarżący nie zwrócili się z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania tejże czynności, co stanowi przesłankę do zastosowania przez organ art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt prawidłowego pouczenia Skarżących przez PINB na druku doręczonego postanowienia o prawie, terminie oraz sposobie złożenia środka zaskarżenia. Wniesienie środka zaskarżenia po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe: a) jeżeli wnoszący go nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do jego wniesienia (art. 58 § 2 k.p.a.), wówczas organ odwoławczy jest obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminowi wniesienia środka zaskarżenia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi, przewidzianego w art. 134 (wyrok NSA w Łodzi z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, LEX nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminowi wniesienia środka zaskarżenia nie zależy od uznania organu odwoławczego (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX-el.; wyrok NSA w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). Uchybienie organu pierwszej instancji, polegające na zbiorczym doręczeniu postanowień obojgu Skarżącym, nie miało przy tym wpływu na wynik postępowania. Praktyka polegająca na łącznym doręczaniu jednego aktu administracyjnego kilku osobom (np. małżonkom wspólnie) może prowadzić do pominięcia strony i naruszenia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Należy więc ocenić ją negatywnie, gdyż w konkretnych sprawach takie działanie może skutkować koniecznością wyeliminowania decyzji, czy postanowienia, z obrotu prawnego. Nie dotyczy to jednak wszystkich spraw. Przede wszystkim wskazać należy, że postanowienie organu pierwszej instancji weszło do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Art. 126 k.p.a. nakazuje stosować m. in. art. 110 k.p.a. odpowiednio do postanowień. Oznacza to, że organ związany jest wydanym w toku postępowania postanowieniem od chwili jego doręczenia. Wystarczające jest przy tym – dla skutku w postaci związania organu – doręczenie przynajmniej jednej stronie. Od tego też momentu, tj. od chwili doręczenia postanowienia jednej chociażby ze stron, postanowienie wchodzi do obrotu prawnego, nawet pomimo faktu, że przesyłka nieprawidłowo została zaadresowana łącznie na oboje adresatów. Analiza dalszego przebiegu postępowania prowadzi jednak do wniosku, że nieprawidłowe zaadresowanie przesyłki zawierającej postanowienie organu nie ograniczyło żadnemu z adresatów możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Oboje mogli zapoznać się z treścią postanowienia, o czym świadczy fakt, że również oboje zdecydowali się wnieść zażalenie. Do tego w skardze wyraźnie wskazują: "(...) po zapoznaniu się z pismem niezwłocznie odpowiedzieliśmy - tak jak potrafiliśmy zgodnie z prawdą - na przedstawione (...) postanowienie nr [...]r. i osobiście złożyliśmy na pocztę podawczą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego." Błędne skierowanie przesyłki w korespondencji zbiorczej nie miało zatem żadnego negatywnego wpływu na sytuację Skarżących, skoro sami przyznają, że zapoznali się z rozstrzygnięciem organu. Skarżący nie kwestionowali przy tym sposobu doręczenia im postanowienia w zażaleniu (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2013 r., sygn. II SA/Kr 1005/13). Również fakt, że organ I instancji w piśmie przekazującym zażalenie organowi odwoławczemu błędnie wskazał, iż zażalenie zostało wniesione "w terminie", nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Istotne są bowiem konkretne dokumenty w postaci zwrotnego, pocztowego poświadczenia odbioru pism oraz adnotacja z pieczęcią i datą złożenia zażalenia w organie I instancji. Te jednoznacznie wskazują, iż zażalenie zostało złożone po terminie. Faktu tego nie może zmienić błąd organu I instancji, tym bardziej, że kompetencja z art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., upoważniająca do oceny terminowości złożenia środka zaskarżenia, jest przyznana organowi odwoławczemu. Większa część skargi kwestionuje zasadność całości postępowania organu nadzoru budowlanego, stwierdzając że organ niezasadnie ocenił, iż doszło do samowoli budowlanej. Sąd w niniejszej sprawie jednak nie kontroluje meritum sprawy, a jedynie kwestię incydentalną, dotyczącą wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia po terminie. Jest to zatem wpadkowa kwestia proceduralna. Zarzuty dotyczące naruszenia Prawa budowlanego skarżący mogą ewentualnie podnosić w odrębnym postępowaniu, kwestionując decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.