II SA/Gl 875/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr SKO I 427/16/2024 w przedmiocie kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy J. z dnia 28 grudnia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2023 r. nr [...] Wójt Gminy J. na podstawie art 262 § 1 pkt 2, art 263 i art 264 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego działki nr 1 w J. na kwotę w wysokości 4.920,00 zł a do uiszczenia całości kosztów zobowiązał Gminę J. W uzasadnieniu organ wskazał poniesione koszty i uznał, że dokonanie czynności było spowodowane tym, że Gmina J. wcześniej dokonała podziału działki 2. Zażalenie na to rozstrzygnięcie złożyła adresatka postanowienia. Wskazała, że niezrozumiałym jest fakt obciążenia kosztami postępowania wyłącznie Gminy J., tym bardziej że wniosek o rozpoczęcie postępowania rozgraniczeniowego dla działki nr 1 położonej na terenie Gminy J. przy ul. [...], złożyli w dniu 23 grudnia 2020 r. właściciele sąsiedniej działki A. G. i K. G. Stwierdzenie przez Wójta Gminy J., że wszczęcie procedury rozgraniczenia było konsekwencją dokonania wydzielenia spornej działki bez uczestnictwa stron (sąsiadów) przez Wójta Gminy J. decyzją nr [...] jest nieprawdziwe. Podział nieruchomości wskazanych w ww. decyzji dokonany został na wniosek P. Działka 1 (stanowiąca obecnie własność Gminy J.) powstała z podziału dz. nr 2, dokonanego w 2014 r. decyzją Wójta Gminy J. znak [...] z dnia 22 stycznia 2014 r., na wniosek P., posiadającego w tym czasie prawo władania nieruchomością należącą do Skarbu Państwa, uwidocznione w księdze wieczystej. Podział obejmował oddzielenie części wschodniej jako dz. 3 pozostającej w Zarządzie [...], znajdującej się poza pasem drogowym ul. [...], natomiast pozostałą część stanowiącą dz. 1 przeniesiono do innej księgi wieczystej obejmującej grunty Skarbu Państwa. Działka stała się własnością Gminy J. na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 7 lutego 2022 r. znak (nr [...]) w sprawie nabycia z mocy prawa, prawa własności nieruchomości, podjętej na wniosek Starosty [...]. Stanowi ona część pasa drogowego ul. [...] w J. Zaskarżonym obecnie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało rozstrzygniecie organu I instancji w mocy. Wskazało, że 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Kolegium przywołało uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/06), Sąd ten - odnosząc się stricte do zagadnienia obciążania kosztami stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym, prowadzonym przed organem administracji publicznej, przyjął, iż w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma bowiem oparcie w unormowaniach zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne. W ocenie organu odwoławczego konieczność przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości wynikała z faktu podziału działki 2 na wniosek P. Uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego jednoznacznie podali, iż wszczęcie procedury ponownego wyznaczenia granic działek było konsekwencją błędnych decyzji Wójta Gminy J. polegających na braku informowania stron o rozpoczęciu prac geodezyjnych mających na celu wydzielenie działki 1 , wydanie decyzji w 2014 r. przez Wójta Gminy J. o powstaniu działki 1 bez poinformowania właścicieli gruntów i sąsiadów o tej decyzji, jak również brak podjęcia działań wyjaśniających przebieg granic działki 1 w roku 2018 pomimo otrzymania ze Starostwa Powiatowego w B. pisma informującego o nieprawidłowościach. Kolegium podkreśliło, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale również w interesie właściciela nieruchomości objętej rozgraniczeniem. Interes prawny obu stron to ustalenie faktycznej i prawnej granicy, a tym samym stabilnego rozgraniczenia pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami. Koszty poniesione w postępowaniu rozgraniczeniowym są więc kosztami poniesionymi w interesie obu stron tego postępowania. Skargę na to postanowienie złożyła jej adresatka. Domagając się uchylenia postanowienia SKO w Bielsku-Białej oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 152 k.c. i uznanie, że w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy J. z dnia 21 października 2022 r. znak [...] zaistniały okoliczności uzasadniające pominięcie dyspozycji wskazanego przepisu i obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie Gminy J.. Podniesiono, że kwestią decydującą o braku podstaw dokonanego przez Wójta Gminy J. podziału kosztów postępowania i w efekcie obciążenia nimi wyłącznie Gminy J. jest fakt, że spór dotyczący granic pomiędzy stronami postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy J. z dnia 21 października 2022 r. znak [...] istniał jeszcze przed dokonanym w 2014 r. podziałem o czym świadczy pismo jednego z właścicieli nieruchomości z dnia 22 grudnia 2020 r,, znajdujące się w aktach sprawy. W konsekwencji zmiana właściciela części pierwotnej działki nr 4 (z której powstała działka nr 1) nie miała wpływu na istniejący spór graniczny. Działania, które skutkowały nabyciem przez Gminę J. działki nr 1, nie doprowadziły więc do powstania tego sporu. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym zostało uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023. poz. 1752). Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, zgodnie z art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 ustawy, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1). Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. W konsekwencji koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Należą one więc do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego ani sposobu ich rozliczania. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy Działu IX k.p.a. W myśl art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a nadto koszty mediacji (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (§ 2). W uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. materialnoprawna norma stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. W jego ocenie, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. NSA uznał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. W kontekście powyższego rozstrzygnięcia organów administracji są niezrozumiałe a uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nieprzekonujące. W kontrolowanej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek właścicieli nieruchomości graniczącej z działką będącej własnością Gminy J.. Twierdzą oni (a organy przyjmują to za swoje ustalenie), że rozgraniczenie nastąpiło z winy Gminy J., gdyż ta podjęła błędną decyzję polegającą na "braku informowania stron o rozpoczęciu prac geodezyjnych mających na celu wydzielenie działki 1, wydanie decyzji w 2014 r. przez Wójta Gminy J. o powstaniu działki 1 bez poinformowania właścicieli gruntów i sąsiadów o tej decyzji, jak również brak podjęcia działań wyjaśniających granice działki 1 w roku 2018 pomimo otrzymania ze Starostwa Powiatowego w B. pisma informującego o nieprawidłowościach". Organy administracji w ogóle nie rozważyły, że: - podział nieruchomości jest zupełnie inną instytucją niż jej rozgraniczenie. Podział nieruchomości następuje w jej określonych granicach. Zatem podział nieruchomości nie może wpłynąć na granice "zewnętrzne" działki. Następuje on w oparciu o istniejące punkty graniczne. Inaczej wygląda sytuacja w przypadku rozgraniczenia. Tu następuje weryfikacja, czy przebieg granicy jest prawidłowy. Sam podział nieruchomości nie może więc w żaden sposób wpłynąć na ewentualne spory właściciela dzielonej nieruchomości z właścicielami nieruchomości sąsiednich. I w żadnym przypadku nie można mówić, że podział nieruchomości przyczynił się do konieczności jej rozgraniczenia, - problem kosztów postępowania rozgraniczeniowego dotyczy jego stron, czyli właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W momencie podziału właścicielem spornej nieruchomości był Skarb Państwa. Wójt Gminy J., jako organ administracji zatwierdził przygotowany projekt podziału. Można odnieść wrażenie, że organy administracji chciały "ukarać" Gminę, będącą właścicielką nieruchomości za to, że wcześniej jej Wójt podjął błędną (w ocenie właścicieli sąsiadującej nieruchomości) decyzję jako organ administracji publicznej. Takie działanie jest zupełnym nieporozumieniem, - wspomniana uchwała składu siedmiu sędziów NSA wskazuje wyraźnie, że organ "może - uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Może obciążyć także właściciela sąsiadującej – a nie tylko stronę inicjującą. Tu organy obciążyły kosztami postępowania w całości stronę, która nie inicjowała postępowania rozgraniczeniowego, - jak wskazano w skardze, granice przedmiotowej nieruchomości były sporne przed jej podziałem, kiedy jej właścicielem był Skarb Państwa. Organy orzekające w sprawie w ogóle tej okoliczności nie badały. Powyższe okoliczności wskazują, że rozstrzygnięcie w sprawie było przynajmniej przedwczesne. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.. Przede wszystkim ustali, czy granice nieruchomości były sporne przed dokonaniem podziału nieruchomości, której obecnie właścicielem jest Gmina J. Ustali także w sposób jednoznaczny, czy i ewentualnie w jakim zakresie Gmina J., jako strona postępowania, przyczyniła się do powstania kosztów rozgraniczenia nieruchomości.