II SA/Gl 876/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi Z. S. i S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia orzeczenia. Pismem z dnia [...]r. A. i G. R. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości – działki nr 1 położonej w C. przy ulicy [...] We wniosku podali, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyć ma inwestycji pod nazwą "Budowa frontowego ogrodzenia działki i postawienie garażu blaszanego wraz z przyłączem". W trakcie prowadzonego postępowania z pismami przeciwko planowanemu zamierzeniu wystąpiły Z. S., S. W. oraz J. i J. J., podnosząc przede wszystkim fakt likwidacji dojazdu do ich działek. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta C. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia frontowego działki oraz budowa garażu (konstrukcja blaszana pokryta tynkiem) na działce nr 1 przy ulicy [...] w C. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. Nz 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z odrębnych przepisów uwzględniono wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a mianowicie konieczność zapewnienia wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wobec faktu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne było ustalenie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie wszczętego postępowania w tym zakresie, po przeprowadzeniu analizy, po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień, wymaganych przepisami powołanej powyżej ustawy ustalono, że przedmiotowa decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami. Wobec powyższego orzeczono jak powyżej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Z. S. oraz S. W. – współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości- wnosząc o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta C. o warunkach zabudowy i odmowę ustalenia tych warunków do czasu wyjaśnienia problemu drogi dojazdowej do ich nieruchomości. Wyjaśniły, że jeszcze przed wojną, rodzice budując swój dom i rezygnując z części swojej nieruchomości, przekazali niewielką działkę z przeznaczeniem na drogę. Do chwili obecnej droga ta jednak nie powstała, choć zwyczajowo teren ten tak był traktowany i kolejno nosił nazwę ulicy [...] (lata 50-te i 60-te) czy [...] (lata 90-te). Nie do końca jest dla nich jasne, w jaki sposób tak wydzielone działki zostały zapisane jako prywatne. W związku z wystąpieniem do Starostwa o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i wytłumaczenie tego problemu, wniosły jak na wstępie. Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzja z dnia [...]r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniło, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać, lecz z innych powodów niż podniesione w odwołaniu. Odwołując się do zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, zwróciło uwagę, iż wydanie decyzji musi być poprzedzone dokładną kontrolą w zakresie spełnienia wszystkich wymogów ustawowych oraz wnikliwą analizą łącznego spełniania przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, zgodnie z regułami wskazanymi w rozporządzeniu wykonawczym, m.in. poprzez ustalenie obszaru analizowanego w celu przeprowadzenia tej analizy. W przedmiotowej sprawie organ przeprowadził wymaganą analizę, nie wskazał w niej jednak wymaganych danych, a mianowicie nie wskazał ani szerokości elewacji frontowej, ani wysokości górnej krawędzi elewacji ani też wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Podanie tych danych w przedziale "od – do" nie daje możliwości stwierdzenia kontynuacji zabudowy na sąsiednich działkach, tym bardziej, że dołączone do sprawy materiały nie zawierają danych porównawczych – odnoszących się do konkretnej sąsiedniej zabudowy. W tych warunkach Kolegium uznało, iż nie zostały w sprawie spełnione wymogi zawarte w § 5, §6 i §7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym nie zostało w jego ocenie wykazane, że proponowana zabudowa spełnia określone w ustawie warunki w zakresie kontynuacji funkcji. Po uzupełnieniu materiałów sprawy, Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...]r. ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowa ogrodzenia frontowego działki oraz budowa garażu (konstrukcja blaszana pokryta tynkiem) wraz z przyłączem elektroenergetycznym na działce nr 84, karta mapy 30, przy ulicy R. w C. W wyniku nowego odwołania Z. S. i S. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...]r. powtórnie uchyliło kwestionowaną decyzję do ponownego rozpatrzenia, wyraźnie w uzasadnieniu wskazując, że pomimo ponownej analizy w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy nie ustalono parametrów dla wnioskowanej zabudowy, podając przedział wymaganych wartości bez podania konkretnej wielkości. Kolegium stwierdził, iż mając na uwadze obowiązujące w tym zakresie przepisy rozporządzenia oraz podane w kwestionowanej decyzji dane, trzeba uznać, iż nie określono wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, pomimo wyraźnego wytknięcia tego braku już w poprzedniej decyzji. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania, zwłaszcza po dołączeniu do akt sprawy dokładnej analizy powierzchni sąsiednich działek oraz wielkości wskaźnika ich zabudowy Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...]r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia frontowego działki oraz budowy garażu (konstrukcja blaszana pokryta tynkiem) wraz przyłączem elektroenergetycznym na działce nr 1 położonej w C. przy ulicy [...]. W decyzji ustalono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określając linię zabudowy i wielkość powierzchni zabudowy ok. 7%, szerokość zabudowy frontowej od 3 do 7m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – od 2,5 do 3m, opisano geometrię dachu i ustalono wysokość zabudowy na jedną kondygnację nadziemną. W uzasadnieniu podkreślono, ze po uwzględnieniu uwag Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. sporządzono nową analizę funkcji oraz cech zabudowy, w wyniku której ustalono wymagane wskaźniki zabudowy. Uwzględniono także, wobec ogrodzenia działki Nr 1, możliwość ustanowienia drogi koniecznej (po działkach Nr 2 i 3) dla uzyskania dostępu do drogi publicznej dla właścicieli sąsiednich działek, a w odniesieniu do przyległego pasa drogowego uzgodniono zabudowę z właściwym zarządcą drogi. W odwołaniu wniesionym przez Z. S. i S. W. zwrócono się o uchylenie wymienionej powyżej decyzji Burmistrza Miasta C. . Odwołujące się zakwestionowały błędne przyjęcie jako kontynuacji na analizowanym obszarze zabudowy garażowej, podczas, gdy garaże na tym obszarze stanowią jedynie zabudowę uzupełniającą dla funkcji podstawowej tj. budownictwa mieszkaniowego i usługowego. Poza jedną działka na tym obszarze, na wszystkich innych działkach budynku gospodarcze (garażowe) występują obok zabudowy mieszkaniowej. Podniosły, iż w wyniku ogrodzenia przedmiotowej działki, zostaną pozbawione dostępu do drogi publicznej. Wyjaśniły, że ich nieruchomość została pomniejszona poprzez wydzielenie nowej działki w celu wyznaczenia drogi i przez długi czas zwyczajowo tak był ten teren wykorzystywany. W ich ocenie przewłaszczenie tej części działki nastąpiło z naruszeniem ich interesu prawnego, a wydanie samej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Dodały także, że przeprowadzona analiza doprowadziła do wydania decyzji niezgodnej z zapisami ustawy, a mianowicie podaje wskaźnik zabudowy w wielkości ok. 7%, co przy poprzednich decyzjach "od 6-44%" jest dokładniejszy, ale i tak wypełnia wymagań ustawowych, a ponadto w ich ocenie nie jest prawidłowo wyliczony. Ponadto stwierdziły, że organ pierwszej instancji nie zastosował się w kwestionowanej decyzji do wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego także w przypadku innych parametrów i wskaźników, które nie zostały oznaczone jednoznacznie lecz zwierają się przedziale wartości "od-do", a dodatkowo nie podano sposobu takiego właśnie ich wyliczenia. Zauważyły dodatkowo, iż garażu wysokiego na 3m nie ma w obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło tego odwołania i zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta C. utrzymało w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko organu niższej instancji, iż decyzja zgodna jest z obowiązującym porządkiem prawnym. Stosownie bowiem do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowane przedsięwzięcie wymaga ustalenia warunków zabudowy, zaś zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy ustalenie ich w drodze decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 wskazanego przepisu. Wykonana w sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna, wykonana przez uprawnioną osobę, wykazała, że spełnione zostały w sprawie łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ustawy w zakresie kontynuowania funkcji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż wymóg kontynuacji funkcji dla lokalizacji garażu na działce, na której brak jest zabudowy mieszkaniowej, nie może oznaczać, że dopuszczalna jest taka lokalizacja pod warunkiem, że na sąsiednich działkach istnieją także tylko garaże. Garaż jest obiektem uzupełniającym, towarzyszącym zabudowie i w takiej zabudowie może być zlokalizowany, zarówno jako jedyny obiekt na działce, jak również jako uzupełnienie istniejącej już zabudowy na konkretnej działce. Argument dotyczący podziału działki nie ma bezpośredniego związku ze sprawą a dostęp do drogi publicznej został w decyzji zapewniony (pkt 7 decyzji). Zarzut dotyczący błędnego ustalenia wskaźnika zabudowy jest w ocenie organu nietrafny, gdyż ustalony on został zgodnie z zapisami rozporządzenia wykonawczego na podstawie analizy tego wskaźnika na sąsiednich działkach, gdzie średni wskaźnika wynosił 18%, zaś wskaźnik określony w kwestionowanej decyzji jest niższy i wynosi 7%. Odnosząc się do parametrów przedmiotowego garażu Kolegium wyjaśniło, iż parametry te ustalone zostały na podstawie danych liczbowych dotyczących zabudowy na działkach sąsiednich, jako wielkości średnie na podstawie danych uzyskanych z analizy. W ocenie organu rozstrzygnięto wątpliwości na korzyść właściciela działki i inwestora, a brak określenia tych wskaźników w wartościach bezwzględnych nie pozostaje w sprzeczności ze stanem na obszarze analizowanym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. S. i S. W. wniosły o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zarzucając tej decyzji naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 4 pkt 2 i § 9 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Powtórzyły argumenty podnoszone w odwołaniu, a mianowicie nie zgodziły się z twierdzeniem organu odwoławczego, że zabudowa działki tylko garażem nie stanowi kontynuacji funkcji, podczas, gdy na sąsiednich działkach garaż jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy mieszkaniowej lub usługowej. W obszarze analizowanym nie ma ani jednej takiej działki, co sprawia, że trudno mówić w takiej sytuacji o kontynuacji funkcji. Skarżące dodały, że garaż wolnostojący na działce bez planowanego budynku mieszkalnego godzi w zastany stan faktyczny i zagraża ładowi przestrzennemu. Podkreśliły, że w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek wymogów dotyczących ogrodzenia, co powoduje że może być one wykonane w sposób dowolny. Przy regulacji w prawie budowlanym, które przewiduje tylko zgłoszenie w starostwie, uniemożliwi to staroście wniesienie sprzeciwu. Skarżące zwróciły uwagę na fakt, iż poprzednia decyzja Kolegium uchylająca decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia zawierała wskazania, które jednak nie zostały uwzględnione w ponownym postępowaniu, gdyż aktualnie zaskarżona decyzja ma to samo brzmienie, co decyzja wczesnej uchylona. Nadmieniły, że nadal nie posiadają dostępu do drogi publicznej, pomimo przekazania części swoich działek na utworzenie drogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...]r. uczestnicy postępowania – G. R. i A. R. wnosząc o oddalenie skargi, wyjaśniając, że działka objęta spornym zamierzeniem położona jest w sąsiedztwie ich działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym i garażem, oddzielonej tylko działką S. K. Tę zabudowaną działkę, w wyniku dziedziczenia po rodzicach, nabyła uczestniczka postępowania w 1/3 części. O ile działka zabudowana garażem przypadała bratu, to działka zabudowana budynkiem mieszkalnym nie została do tej pory podzielona. Dodali, że skarżącym nie przysługuje prawo służebności po ich nieruchomości, na której planują budowę przedmiotowego garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Wskazać należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei § 5, § 6, i § 7 mówią o wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich. Odnosząc powyższą regulację do zapisów zamieszonych w kwestionowanej decyzji wypada podkreślić, że nie odpowiadają one zapisom rozporządzenia. Wymienione przepisy rozporządzenia nie pozwalają na określanie wymienionych danych w sposób przedziałowy, wręcz przeciwnie zobowiązują do precyzyjnego określenia wymienionych wskaźników. Jedynie w przypadku szerokości elewacji przepis § 6 dopuszcza 20% tolerancję. Wszystkie zaś wielkości powinny wynikać z dokładnie przeprowadzonej analizy przeprowadzonej zgodnie z zapisem § 3 rozporządzenia, czego niestety w rozpatrywanej sprawie brakuje. Nie zostały bowiem w sprawie przygotowane materiały do analizy. Jedyne, które znajdują się w aktach dotyczą tylko i wyłączenie analizy sąsiedniej zabudowy pod kątem współczynnika zabudowy. Podobne powinny powstać w stosunku do innych wymaganych wielkości, w tym szerokości elewacji frontowej, wielkości górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometrii dachu. Rozpatrując niniejszą sprawę wypada przede wszystkim stwierdzić, że przystępując do jej rozpatrywania organy, chociaż rozpatrywały ją wielokrotnie, nie zadbały o właściwe skompletowanie materiału dowodowego. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że złożony przez inwestorów wniosek, nie spełnia ustawowych wymagań. Wniosek z dnia [...]r. informuje iż inwestorzy domagają się wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budowa frontowego ogrodzenia działki i postawienie garażu blaszanego wraz z przyłączem", nie precyzując jednak dokładnie jaki ma to być garaż, chociaż formularz zgłoszeniowy zawiera w części II "Charakterystyka inwestycji" – pkt 3 planowana zabudowa miejsce dla wskazania zamierzonej długości i szerokości obiektu, jego wysokości (w tym elewacji frontowej), geometrii dachu. Niestety, składając wniosek inwestorzy pominęli zupełnie te rubryki, nie wpisując żadnych danych, Nie wyrazili zatem w tym wniosku informacji własnej na temat planowanej analizy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi być konkretny i powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmują m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanego obiektu budowlanego. Organ może bowiem ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora lub odmówić ich ustalenia, w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, w oparciu o przeprowadzoną analizę. Organ nie może natomiast "dookreślać" wnioskowanej zabudowy wbrew zamiarom inwestora, wyrażonym lub nie wyrażonym we wniosku. Przyjdzie zgodzić się z twierdzeniem organów, wbrew zarzutom skargi, że zabudowa garażu stanowi kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli towarzyszy budowie budynku mieszkalnego. Nawet przy założeniu, że na działce, gdzie planowana jest budowa przedmiotowego garażu nie ma jeszcze takiego budynku, ale działka jest na tyle duża, że taki budynek może powstać, wydaje się, że nie ma przeciwwskazań dla udzielenia wnioskowanej zgody. Tym bardziej jednak decyzja ustalająca warunki zabudowy dla takiego garażu powinna dokładnie określać ten zamiar inwestycyjny, dla ewentualnego wykluczenia np. budowy garaży dla realizacji funkcji usługowej. O ile bowiem budowa pojedynczego garażu na działce mieści w ogólnie pojętej funkcji mieszkaniowej, o tyle chyba nie można byłoby tego powiedzieć przy budowie dwóch lub więcej garaży, zwłaszcza na działce, gdzie nie ma dotychczas budynku mieszkalnego i przedmiotowy garaż ma stanowić jedyny obiekt budowlany. Tym bardziej w takiej sytuacji, należy zadbać o dokładne określenie parametrów tego garażu, wszak wniosek dotyczy budowy jednego garażu, a wskazane w kwestionowanej decyzji parametry określone w sposób niedookreślony metodą "od - do", z dopuszczeniem jeszcze przewidzianego w przepisie 20% odstępstwa od określonej wielkości, niekoniecznie może świadczyć o budowie tylko jednego garażu. Z kolei budowa na niezabudowanej działce samych garaży nie będzie kontynuacją funkcji mieszkaniowej. W ocenie Sądu realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wprowadzeniu nowej funkcji (garaży) do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wiodącym dotychczasowym przeznaczeniu w funkcji mieszkaniowej, zakłóciłoby zasadę "dobrego sąsiedztwa". W konsekwencji w przypadku zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu, powinna ona odnosić się do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, dokładnie określonego we wniosku początkującym postępowanie, jak również dokładnie określającej wszystkie parametry tego obiektu, łącznie z precyzyjnym określeniem linii zabudowy dla tego zamierzenia. W zakresie tego ostatniego wymogu kwestionowana decyzja w ogóle się nie wypowiada, ustalając wprawdzie linię zabudowy, ale nie precyzując, czy dotyczy ona zabudowy mieszkaniowej czy wnioskowanego garażu. Uwzględniając powyższe a także stwierdzając, że dołączona do decyzji jako załącznik analiza tekstowa nie dość dokładnie analizuje warunki planowanej zabudowy, wypada ocenić, że zgromadzony w sprawie materiał nie jest wystarczający i nie pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wskazane powyżej uchybienia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zaś do innych zarzutów skargi wypada stwierdzić, iż nie mogły one być uznane za uzasadnione. Kwestia ustalania warunków zabudowy dla budowy ogrodzenia jest w niniejszej sprawie nieistotna. Jedynie budowa ogrodzenia od strony drogi publicznej podlega regulacji prawa. Jak zauważyły skarżące w takim przypadku inwestor dokonuje zgłoszenia takiego zamiaru we właściwym organie, który w przypadku naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów może wystąpić ze sprzeciwem. Decyzja o warunkach zabudowy nie precyzuje więc żadnych wymagań w tym zakresie. Z kolei odnośnie zarzutu pozbawienia skarżących dostępu do drogi publicznej wypada podkreślić, że skarżącym nie przysługuje żadne prawo do przedmiotowej działki, nie mają także ustanowionej służebności w postaci drogi koniecznej, a zatem planowane zamierzenie inwestycyjne nie może ich w żadnej mierze ograniczyć. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ja poprzedzającej organu pierwszej instancji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, wyeliminuje wskazane uchybienia a w szczególności przeprowadzi szczegółową analizę w kwestii stwierdzenia istnienia bądź braku istnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.