II SA/Gl 876/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Decyzją Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm. – dalej p.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie stanowiącym własność Gminy C. nakazano właścicielowi gruntu Gminie C. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w postaci wykonania: • pięciu przepustów żelbetowych prefabrykowanych (usytuowanych w drodze ul. [...]) o następujących parametrach: - światło poziome: 2,4 m, - światło pionowe : 1,0 m, - spadek przepustów: 5 ‰ Lokalizacja przepustów: - na wysokości południowo-zachodniego narożnika Zakładu "A" Sp. z o.o. - 2 przepusty obok siebie, - na wysokości północno-zachodniego narożnika Zakładu "A" Sp. z o.o. - 3 przepusty obok siebie. • rowu ze ścianami pionowymi z elementów żelbetowych prefabrykowanych z pionowymi bokami o następujących parametrach: - długość 70 m, - szerokość dna 2,0 m, - średnia głębokość: 1,2 m, - rzędna początku: 263,83 m npm, - rzędna końca: 263,36 m npm, - spadek: 6,8 ‰ W uzasadnieniu podano m. in., że z ustalonego stanu faktycznego oraz z opinii biegłego M. K. otrzymanej w dniu 11 lipca 2014 r. "w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie stanowiącym własność Gminy C., obejmującym działki nr [...] obręb [...], wynikało, iż bezspornie podczas budowy ul. [...] doszło do zmian stanu wody na gruncie działek, na których budowano tę ulicę i są one szkodliwe dla działki na której zlokalizowany jest Zakład "A" Sp. z o.o. Dodatkowo przeprowadzono oględziny w terenie z biegłym w dniach [...] r. oraz w dniu [...] r. W dniu 27 października 2016 r. do Urzędu wpłynęła opinia dr inż. M. K. na okoliczność wskazania prac koniecznych do wykonania w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Parametry rowów i przepustów oraz ich lokalizacja, zostały dobrane w sposób optymalny w oparciu o wyniki przeprowadzonych modelowań hydraulicznych i analizy pracy całego układu. Lokalizacja projektowanych przepustów wynika z wykonania wielu symulacji hydrodynamicznych w różnych scenariuszach. W tym zakresie Burmistrz Miasta U. uwzględnił i dał wiarę opinii sporządzonej przez biegłego. Do zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie jest konieczne wystąpienie rzeczywistej szkody, ale szkoda ta może być również hipotetyczna, tj. mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna. Od wskazanej decyzji odwołanie złożyła Gmina C., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie jej. Zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, np. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającej opinii biegłego, a mającej na celu ustosunkowanie się do zarzutów zgłaszanych w toku postępowania przez odwołującego; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 29 ust. 3 p.w., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do zastosowania przepisu nie jest konieczne wystąpienie szkody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 p.w. utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że w aktach sprawy znajduje się opinia techniczna sporządzona na okoliczność wskazania prac koniecznych do wykonania w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Szkoda, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 p.w., oznaczać może potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będąca także wynikiem tych zmian. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie w rozumieniu tego przepisu nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym. Może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. Jednocześnie Kolegium wskazuje, iż organ I instancji prowadząc postępowanie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2015 r., sygn. II SA/GI 412/15. Biegły przedstawił możliwe 3 warianty zabezpieczenia Zakładu "A", a po konsultacji ze stronami przyjęto rozwiązanie wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji. Powoływanie w niniejszej sprawie kolejnego biegłego byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej, ponadto organ I instancji w sposób rzetelny i wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy w sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina C., zaskarżając ją w całości. Zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a/ przepisu art. 136 (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji jest niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy i niedopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego z zakresy hydrotechniki na okoliczność naruszenia stosunków wodnych i ewentualnego wykonania urządzeń zapobiegających szkodom; b/ przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i niewydanie orzeczenia o odmowie wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu Gminie C. przywrócenia stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ewentualnie: c) przepisu art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 3 p.w., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do zastosowania przepisu nie jest konieczne wystąpienie szkody. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji SKO z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i wszechstronny stanu faktycznego sprawy. Zaproponowane do wykonania przepusty pod drogą wraz z otwartym żelbetowym korytem biegnącym wzdłuż drogi pomiędzy torami kolejowymi a drogą, mają jedynie za zadanie obniżenie poziomu lustra wody zalewowej przy przyjęciu najbardziej negatywnych prognoz o 10-18 cm, pozostając bez wpływu na rozmiar szkód powodziowych. Wynika z tego logiczny wniosek, że wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom pozbawione jest jakiejkolwiek racjonalności. Dodatkowo, nakazana w decyzji lokalizacja przepustów i koryta otwartego koliduje z podziemną infrastrukturą techniczną - kanałem ciepłowniczym, kanalizacją deszczową, siecią kablową wysokiego napięcia, co powoduje konieczność ich przebudowy przy jednoczesnym braku wiedzy na temat możliwości technicznych takiej przebudowy. Skarżąca podnosiła również, że projektowane koryto żelbetowe służące odprowadzaniu nadmiaru wody, biegnące jedynie do przepustu pod torami kolejowymi spowoduje zalewanie innych terenów. Organy winny sprawdzić stawiane przez skarżącą zarzuty poprzez zlecenie sporządzenia opinii specjalistycznej innemu biegłemu z zakresu hydrotechniki. Z uwagi na to, że zarzuty te odnoszą się do wiadomości specjalnych nie mogły być ocenione przez organ w trybie art. 80 k.p.a. Organ nie ustalił zatem, czy zmiany stanu wody na gruntach wpłyną szkodliwie na nieruchomość, na której położony jest Zakład. Natomiast w opracowanej ekspertyzie pominięcie działki nr [...] obręb [...] stanowi poważne uchybienie, tym bardziej, że Wykonawca opracowania w jej obszarze zaplanował wybudowanie pięciu przepustów. Uzasadniało to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 29 ust. 3 p.w. wynika kompetencja organu do nałożenia na właściciela gruntu obowiązków o charakterze naprawczym, a więc przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, co dotyczy szkód już powstałych, a nie tych, jakie mogą powstać w przyszłości. Przepis ten może zostać zastosowany jedynie, jeżeli spowodowane już przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 p.w. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ust. 3 art. 29 p.w. umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania art. 29 ust. 3 niezbędne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma zatem wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Z uwagi na treść zarzutów skargi wskazać jednak trzeba na treść art. 153 p.p.s.a., wg którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd (a wcześniej organy) w niniejszej sprawie były i są związane ustaleniami dokonanymi w wyroku WSA w Gliwicach z 21 października 2015 r., sygn. II SA/Gl 412/15. Przypomnieć więc należy, że orzeczono tam, iż postępowanie w sposób bezsporny potwierdziło fakt zmiany ukształtowania terenu działek leżących wokół działki Zakładu w związku z inwestycją Gminy na działkach do niej należących. Zmiany te są szkodliwe dla działki stanowiącej własność Zakładu "A". Podniesienie poziomu drogi na wysokości działki Zakładu spowodowało bowiem zablokowanie naturalnego spływu wody opadowej i roztopowej z działki Zakładu. Ogólnie zatem, jak stwierdzał WSA, potwierdzono jednoznacznie, że wykonanie nasypu i wybudowanie na nim ulicy zmieniło stosunki wodne pierwotnie kształtujące się na tym terenie i zmiany te są szkodliwe dla działki stanowiącej własność Zakładu. Przesądzono również w przywołanym orzeczeniu, że szkoda w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 p.w. może być hipotetyczna, tj. mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego spływu wód w związku z ukształtowaniem terenu. Skarżąca Gmina, skoro nie zgadza się z powyższymi ustaleniami, w tym co do hipotetyczności szkód i kwestionuje obecnie zasadność nałożonych obowiązków, winna była zaskarżyć powyższe orzeczenie WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 412/15, czego nie uczyniono. Ponowne rozstrzyganie tych kwestii jest niedopuszczalne. W skardze podnosi się: "Ocena opinii technicznej przez organ administracji publicznej nie jest (...) możliwa w takim zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych." Zgadzając się z tym sformułowaniem należy podnieść, że ww. zarzut skargi musi dotyczyć konsekwentnie także samej strony i Autora skargi (tu Zastępcy Burmistrza Miasta). Skoro nie ma on wiadomości specjalnych nie może skutecznie podważyć w sposób merytoryczny opinii opartej na wiedzy specjalistycznej, a nie przedłożono żadnej kontropinii osoby mającej odpowiednie kwalifikacje i wiedzę. Przy tym biegły M. K. w odpowiedzi z dnia [...] r. na zarzuty wskazał, że "Parametry rowów i przepustów oraz ich lokalizacja, zostały dobrane w sposób optymalny w oparciu o wyniki przeprowadzonych modelowań hydraulicznych i analizy pracy całego układu. Lokalizacja projektowanych przepustów wynika z wykonania wielu symulacji hydrodynamicznych w różnych scenariuszach." Biegły zatem wziął pod uwagę wszystkie potrzebne mu dane, przez co zarzut pominięcia części z nich (np. dz. [...]) nie może być podstawą uwzględnienia skargi, tym bardziej, że w piśmie z dnia [...] r. biegły pisze: "(...) działka [...] obręb [...], pomimo nie wymienienia jej z numeru, była objęta obszarem opracowania." W opinii biegły na s. 30 zauważa, że pomimo zastosowania przepustów nadal cześć wody może przelewać się ponad koroną drogi, jednak będzie to ilość znacznie mniejsza, niż bez przeprowadzenia inwestycji. Inne rozwiązanie, np. obustronne obwałowanie, kompleksowo mogłoby zabezpieczyć tereny przed zalewaniem, jednak swoim zakresem wykracza poza ramy decyzji wydawanej na podstawie art. 29 p.w. Jeśli skarżąca ma wiedzę, że istnieją skuteczniejsze i lepsze rozwiązania, miała możliwość dobrowolnego ich wdrożenia, w szczególności po prawomocności wyroku WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 412/15, gdzie kwestia odpowiedzialności Gminy została już przesądzona. Tymczasem woli dobrowolnego zrealizowania robót naprawczych nie ma, czego wyrazem jest niniejsze postępowanie, co naraża podatnika na ryzyko wypłaty odszkodowań w przypadku zdarzeń spowodowanych ww. błędami wykonawczymi przy inwestycji drogowej. Dlatego biegły określił minimalny standard zabezpieczenia nieruchomości Zakładu "A". Gmina z kolei mogła dobrowolnie wykonać lepsze zabezpieczenia, które dostrzega nawet sam biegły, byłoby to jednak zapewne dla Gminy rozwiązanie droższe. Przez to, z uwagi na kierunek środka zaskarżenia oraz zakaz działania na niekorzyść strony skarżącej (art. 134 §2 p.p.s.a), Sąd nie może tu przesądzić o konieczności zastosowania dalej idących i skuteczniejszych, a przez to droższych rozwiązań. Nie można również uwzględnić zarzutu, że inwestycji nie można przeprowadzić z uwagi na istniejące tam instalacje, np. elektryczną. Rzeczą wykonawcy będzie zrealizowanie robót w ten sposób, by doprowadzić do stanu zgodnego z Prawem wodnym, bowiem tego tylko dotyczy niniejsze postępowanie i nie ma możliwości, by sprawę oceniać szerzej, poza kompetencjami organów, np. w zakresie prawidłowości posadowienia linii energetycznej, wodociągowej, itp. oraz konieczności ich przeniesienia. Właściwy organ może orzec jedynie w zakresie dozwolonym przez art. 29 ust. 3 p.w., co uczyniono. Nadto nie przedłożono żadnej kontropinii, z której wynikałaby zarzucana kolizja i niemożność zrealizowania prac wg opinii uzyskanej przez organy. Biegły z kolei badał sprawę wszechstronnie i rozpatrywał różne alternatywy. Niezadowolenie strony z opinii biegłego i polemika z jej treścią same w sobie nie mogą uzasadniać konieczności powołania innego biegłego. Zarzuty skargi nie mogą być zatem uwzględnione, gdyż albo sprzeciwiają się prawomocnemu ww. wyrokowi tut. Sądu, albo pomijają część dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, albo też w sposób nieuprawniony ingerują w opinię rzeczoznawcy, pomimo braku posiadania wiadomości specjalnych przez Autora tychże zarzutów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 §1 i 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 29 ust. 3 p.w., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl