II SA/Gl 877/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. zezwolił A. S. zam. w C. przy ul. [...] na zajęcie "terenów ulicznych w miejscu zajmowanym uprzednio i zgodnym z przedstawionym planem sytuacyjnym pasa drogowego ulicy [...] o powierzchni 100 m2" w C., na okres od [...] r. do [...] r. w celu ustawienia kiosku handlowego. Jednocześnie ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 3600 zł. Podczas kontroli, która miała miejsce dnia [...] r. stwierdzono, iż pas drogowy jest dalej zajmowany, w związku z czym zostało wszczęte postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Pismem z dnia [...] r. A. S. wystąpił do Prezydenta Miasta C. o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego do dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] takie zezwolenie zostało wydane. Pismem z dnia [...] r. A. S. poinformował organ, że opóźnienie w złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego było spowodowane chorobą ([...]). W związku z powyższym wniósł "o przywrócenie terminu" do dokonania tej czynności. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. wymierzył A. S. karę pieniężną w wysokości 4000 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ulicy [...] (za okres 10 dni). Organ stwierdził, że nie sporne jest, iż w okresie od [...] do [...] r. A. S. zajmował pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Zatem nałożenie kary było zasadne. Od powyższej decyzji odwołał się A. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił organowi I instancji: - naruszenie art. 10 § 1, art. 40 w związku z art. 79 § 1 i 85 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepowiadomienie strony o początkowej fazie postępowania co miało wpływ na wysokość kary, - naruszenie art. 7,8, 75 § 1 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ustalenie stanu faktycznego na podstawie dokumentów oraz czynności nie mających waloru dowodowego, - naruszenie art. 7,8, 77 § 1 w związku z art. 85 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe ustalenia faktyczne sprawy i uznanie, że doszło w trakcie oględzin do dokonania obmiarów powierzchni kiosku handlowego, podczas gdy brak w materiale dowodowym potwierdzenia dokonania takich czynności, - naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) poprzez nałożenie kary pieniężnej za okres 10 dni podczas, gdy biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, kara taka została naliczona bezpodstawnie za okres przynajmniej 5 dni. Skarżący stwierdził w odwołaniu, iż o wszczęciu postępowania dowiedział się faktycznie [...] r. Stwierdzenie nielegalnego zajęcia pasa drogowego nastąpiło [...] r. Nie mógł zatem bronić swych praw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...]: - uchyliło skarżoną decyzję, - nałożyło na A.S. karę pieniężną w wysokości 4000 zł za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego Al. [...] za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Organ II instancji stwierdził, że ustalenia Prezydent Miasta C. są prawidłowe. Przyczyną orzeczenia reformatoryjnego było błędne określenie drogi, przy której doszło do zajęcia pasa drogowego. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył A. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia kosztów zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C.: - naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i uzależnienie wymierzenia kary od rzekomej świadomości skarżącego, co do terminu wynikającego z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy w ocenie skarżącego rolą organu nie jest ustalanie winy i świadomości powyższego stanu, - naruszenie art. 10 § 1, art. 40 w związku z art. 79 § 1 i 85 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepowiadomienie strony o początkowej fazie postępowania co miało wpływ na wysokość kary, - naruszenie art. 7,8, 75 § 1 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ustalenie stanu faktycznego na podstawie dokumentów oraz czynności nie mających waloru dowodowego, - naruszenie art. 7,8, 77 § 1 w związku z art. 85 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe ustalenia faktyczne sprawy i uznanie, że w trakcie oględzin doszło do dokonania obmiarów powierzchni kiosku handlowego, podczas gdy brak w materiale dowodowym potwierdzenia dokonania takich czynności, - naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) poprzez nałożenie kary pieniężnej za okres 10 dni podczas, gdy biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, kara taka została naliczona bezpodstawnie za okres przynajmniej 5 dni. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460). Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu na dzień wydawania skarżonego rozstrzygnięcia) "za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6". Z dniem 11 września 2015 r. treść tego przepisu uległa zmianie, jednakże w ocenie składu orzekającego w niczym nie zmienia to oceny rozpatrywanej sprawy. W świetle obowiązującego brzmienia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych "za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 40 ust. 12 ustawy, zarządca drogi jest zobowiązany do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary. Podstawą ustalenia tej ostatniej jest dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł". W rozpatrywanej sprawie podstawą ustalenia opłat za zajecie pasa drogowego jest uchwała Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Śl. 182 poz. 3414 ze zm.). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż postępowanie organów administracji było prawidłowe. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżący od dnia [...] do [...] r. zajmował pas drogowy Al. [...] . Bezsporne jest również określenie powierzchni kiosku, gdyż była ona wcześniej ustalana przy wydawaniu zezwolenia. Zgodnie z treścią decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] A. S. mógł zajmować pas drogowy do dnia [...] r. Należy przypuszczać, że termin zostałby przedłużony ze względu na charakter znajdującego się tam obiektu (kiosk handlowy). Wymagało to jednak uzyskania nowego zezwolenia. O to jednak skarżący nie wystąpił. Trafnie zatem organ II instancji ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego od dnia [...] r. do dnia [...] r. Spełniona zatem została przesłanka przewidziana w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i zasadne było wymierzenie kary. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że są one bezzasadne. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż organ administracji nie jest uprawniony do badania winy. Przesłanką odpowiedzialności administracyjnej jest obiektywnie pojęta bezprawność, która w niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, miała miejsce. W żaden sposób jednak organy administracji nie uzależniały wymierzenia kary od zawinienia skarżącego. Skład orzekający uznał także, że zarzuty o charakterze procesowym nie zasługują na uwzględnienie. Daty graniczne bezprawnego zajęcia pasa drogowego nie budzą wątpliwości. Kiosk (jako obiekt budowlany) nie mógł zmienić swego położenia od [...] r. do [...] r. Okoliczność ta nie wymagała przeprowadzenia innych czynności dowodowych. Dotyczy to również powierzchni zajętej przez kiosk, gdyż ustalenia w tym zakresie zostały poczynione przy wydawaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżący nie uzasadnił wreszcie, w jaki sposób brak powiadomienia o oględzinach przedmiotowego kiosku mogły wpłynąć na jego uprawnienia procesowe. Sąd ma świadomość, że być może wystąpił by wcześniej o wydanie zezwolenia. Jednakże trudno tu organowi postawić zarzut opóźnienia w powiadomieniu skarżącego o dokonanych ustaleniach. Stwierdzenie przekroczenia czasu zajmowania pasa drogowego nastąpiło [...] r. (piątek). Tego samego dnia zostało wszczęte postępowanie. Dnia [...] r. (środa) skarżący odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wniósł o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. I tego samego dnia takie zezwolenie uzyskał. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.