II SA/Gl 879/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] SA. w S. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] roku Nr [...], Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia [...] Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. w B. na budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej w rejonie ulic [...],[...],[...] w B. (część [...] – zadanie nr [...], działanie [...], etap [...]). Odwołanie od tej decyzji wniosła obecnie skarżąca Spółka - [...] S.A. z siedzibą w S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez nie powiadomienie skarżącego o dokonaniu zmian w projekcie technicznym oraz uniemożliwienie mu możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia uwag i wniosków przed zamknięciem postępowania. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda S. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją umorzył postępowanie odwoławcze. Jako podstawę prawną wydania takiego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W uzasadnieniu organ stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Skarżąca będąc właścicielem działki nr [...] pierwotnie objętej projektem zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji została zawiadomiona jako strona o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W toku postępowania skarżąca poinformowała, że nie wyraża zgody na realizację inwestycji na terenie swojej działki. W związku z tym inwestor dokonał w projekcie zmiany przebiegu planowanego przedsięwzięcia w ten sposób, iż wyłączył sporną działkę z terenu inwestycji. Takie działanie nie wymagało w ocenie organu zgody właściciela wyłączonej nieruchomości. Organ pierwszej instancji uwzględnił wprowadzoną przez inwestora korektę, a co za tym idzie decyzja tego organu nie obejmuje działki skarżącej. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że sporna działka nie leży także w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), co tym samym przesądza o braku przymiotu strony skarżącej na zasadzie art. 28 ust. 2 tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a w szczególności naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 127 § 1 kpa poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazano, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ odwoławczy rozpoznał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ani też czy uznał jej za zasadne bądź nieuzasadnione. Podniesiono, że skarżąca miała przymiot strony w postępowaniu, uczestniczyła w nim, a ponadto doręczona jej została decyzja organu pierwszej instancji. Jeśli w ocenie organu odwoławczego skarżąca utraciła przymiot strony w toku postępowania, to organ ten winien był się do niej zwrócić o wykazanie interesu prawnego. Dodatkowo organ stwierdzając, że sporna działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, nie wyjaśnił okoliczności, na podstawie których doszedł do takiego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko, że legitymacja procesowa skarżącej wygasła w toku postępowania z chwilą wyłączenia z projektu spornej działki. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżąca podtrzymując skargę zarzuciła dodatkowo, że Prezydent Miasta B. podlegał wyłączeniu na zasadzie art. 24 § 1 pkt 1 kpa, albowiem teren inwestycji obejmuje nieruchomości stanowiące własność Gminy B., która jest stroną postępowania. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. Sąd zobowiązał organ odwoławczy do nadesłania strony tytułowej projektu budowlanego zatwierdzonego znajdującą się w aktach sprawy decyzją tego organu z dnia [...]r., Nr [...], albowiem z jej treści wynikało, iż dotyczy tego samego zamierzenia inwestycyjnego, co zaskarżona decyzja. W odpowiedzi organ odwoławczy nadesłał żądaną stronę projektu, z której wynika, iż obejmuje on jedynie ten fragment inwestycji, dla którego wojewoda jest organem pierwszej instancji tj. działki o nr [...] i [...]. Działki te nie były objęte projektem zatwierdzonym decyzją poprzedzającą wydanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy w pierwszej kolejności, że sądy administracyjne powołane zostały do kontroli legalności decyzji administracyjnych, a kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonych aktów z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). W niniejszym postępowaniu kontroli sądowo-administracyjnej poddana została decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Kognicja Sądu ogranicza się zatem do badania legalności wydania decyzji umarzającej postępowanie, a zatem Sąd rozstrzygając sprawę nie badał merytorycznych przesłanek i argumentów, jakimi kierowała się skarżąca formułując zarzuty w stosunku do decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zastosowanie w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania znajdzie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako przepis szczególny w stosunku do przepisu art. 28 i nast. kpa. Z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje, że projekt budowlany przedmiotowego przedsięwzięcia przewidywał jego realizację m.in. na działce nr [...] jak również w bezpośrednim jej sąsiedztwie, po części wzdłuż granicy tej działki (arkusz 3 i 7 zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu). Taka sytuacja w świetle powołanych przepisów musiała powodować uznanie właściciela tej działki za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a ponadto jako dysponenta prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak zgody skarżącej na realizację przedmiotowej inwestycji na terenie jej nieruchomości przesądzał o braku tytułu prawnego po stronie inwestora do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Z zatwierdzonego projektu wynika, że inwestor dokonał w dniu [...]r. korekty przebiegu planowanej inwestycji w ten sposób, że zrezygnował z realizacji projektowanej kanalizacji sanitarnej na odcinku powyżej studzienki oznaczonej w projekcie symbolem [...]. Korekta ta została naniesiona przez uprawnionego projektanta na arkuszach 3 i 7 projektu zagospodarowania terenu, a potwierdzeniem jej wprowadzenia jest treść decyzji organu pierwszej instancji, w której pominięte zostały działki na tym odcinku. W tej sytuacji zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżąca w toku postępowania utraciła przymiot strony. Za zasadne, choć nie poparte stosownym uzasadnieniem, należy uznać także ustalenie, że po dokonanej korekcie działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Przesądza o tym położenie spornej działki w stosunku do projektowanej z uwzględnieniem korekty inwestycji, w szczególności przy wzięciu pod uwagę kierunku spływu. Na każdym etapie postępowania administracyjnego obowiązkiem organów administracyjnych jest ustalenie kręgu osób posiadających przymiot strony. Obowiązkiem organów jest również ustalenie, czy osoby, które w toku postępowania administracyjnego były traktowane jako strony w istocie nadal nimi są. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej osoby do udziału w postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001 roku, I SA 511/00, LEX nr 54725). W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja nie mogła zawierać innego rozstrzygnięcia, aniżeli o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak legitymacji po stronie skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co spowodowało że Sąd doszedł do przekonania, że wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem brak jest podstaw do jej uchylenia. Podniesiony przez skarżącą zarzut odnoszący się do obowiązku wyłączenia pracowników organu pierwszej instancji, wobec przyczyn, z powodu których wydana została zaskarżona decyzja, pozostaje poza granicami kontroli w niniejszej sprawie. Wobec powyższego skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).