II SA/Gl 879/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 19 maja 2022 r. nr WINB-WOA.7722.65.2022.SS/AS w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do realizacji obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. z dnia 7 marca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB", "organ I instancji"), działając w oparciu o art. 119 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."), postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 7 marca 2022 r. nr [...]: - w pkt 1 – nałożył na zobowiązaną M. S.(dalej: "Skarżąca") grzywnę w kwocie 5.000,00 zł i wezwał do jej wpłaty w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia, - w pkt 2 wezwał do wykonania w w/w terminie obowiązku określonego w Tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 19 stycznia 2022 r. wystawionego przez organ na zobowiązaną o treści: nakazuję właścicielowi budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 w Z. – M. S.: 1. uzupełnić ubytki spoin w kominie w poziomie poddasza i otynkować trzon kominowy, 2. dokonać remontu części komina wychodzącej ponad połać dachową, 3. wykonać obróbkę blacharską wokół komina, 4. zamontować system wentylacji nawiewno-wywiewnej w pomieszczeniu kuchni. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w obiegu prawnym pozostaje decyzja PINB nr [...] z dnia 17 lipca 2020 r., którą nałożono w/w obowiązek. W dniu 30 września 2021 r. wystawiono upomnienie, które zostało odebrane dnia 4 października 2021 r. W dniu 21 października 2021 r. sporządzono protokół kontroli z wykonania orzeczonego obowiązku. Następnie organ 19 stycznia 2022 r. wysłał tytuł wykonawczy, który został odebrany w dniu 20 stycznia 2022 r., co do którego Strona nie wniosła zarzutów. Wobec powyższego organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny jakim jest grzywna w celu przymuszenia. W tym miejscu organ przywołał treść art. 119 i 121 u.p.e.a. Organ podał, iż wysokość grzywny ustalono stosownie do art. 121 § 2 u.p.e.a., przy czym organ nie miał podstaw by uzależniać wysokość grzywny od możliwości zarobkowych czy sytuacji materialnej lub zdrowotnej zobowiązanej. Końcowo wyjaśnił, iż wziął pod uwagę fakt, iż Strona uchyla się od wykonania stosunkowo mało skomplikowanego zakresu robót, zatem organ przyjął wysokość grzywny 5.000,00 zł wobec dopuszczalnych ustawowo 10.000,00 zł. Pismem złożonym osobiście w dniu 14 marca 2022 r. Strona wniosła zażalenie na opisane wyżej postanowienie. Podkreśliła, że nie uchyla się od nakazu wykonania wyznaczonych prac. Wymieniła jakie prace zostały już dokonane, tj.: - "obrobiony" został komin na poziomie poddasza od strony strychu Strony, - wyremontowany został komin w części wychodzącej ponad połać dachową, - okucie blacharskie komina wychodzącego ponad połać dachową jest od samego początku, - zamontowano system wentylacji nawiewno-wywiewnej w kuchni. Następnie wskazała, iż podczas kontroli uzgodniono, że konieczne poprawki zostaną wykonane na wiosnę ze względu na brak możliwości wykonania tych prac w okresie zimowym, nadto niektóre prace wymagają zgody sąsiadów, którą Strona stara się uzyskać. Jednocześnie wskazała, że zobowiązuje się do jak najszybszego dokonania niezbędnych poprawek. W ocenie Strony brak podstaw do nałożenia przedmiotowej grzywny. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), art. 17 i 18 u.p.e.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), postanowieniem z dnia 19 maja 2022 r. nr WINB-WOA.7722.65.2022.SS/AS, utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości w mocy. Na wstępnie organ odwoławczy przedstawił dotychczas podejmowane czynności w sprawie. W treści uzasadnienia przywołał treść art. 6 § 1, art. 7 § 1 i 2, a także art. 119, art. 121 i art. 126 u.p.e.a., oraz zwrócił uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie objętym rozpoznawaną sprawą. Następnie podał, że nałożona grzywna w wysokości 5.000,00 została obliczona według dyspozycji art. 121 § 2 u.p.e.a. i w ocenie ŚWINB jest prawidłowa. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w obecnym stanie faktycznym i prawnym zachodzi konieczność utrzymania postanowienia w mocy stwierdzając, że zostało wydane zgodnie z przywołanymi przepisami. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podtrzymała uzasadnienie zawarte na etapie złożonego zażalenia. Ponownie podkreśliła, że nie uchylała się i wykonywała wszystkie nakazy organu. Nadto zaakcentowała, że niewykonane prace dotyczą jedynie prac, których nie można wykonać ze względu na stan techniczny dachu sąsiadów. Zwróciła uwagę, że część prac uzależniona jest również od zgody sąsiadów. W związku z ich odmową uzyskała decyzję o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości z dnia 18 maja 2022 r. nr [...], z określeniem terminu na 17 czerwca 2022 r. Wyjaśniła, że z uwagi na sezon grzewczy oraz okres pandemii nie przystępowała do wykonywania prac, jednak pełnomocnik Skarżącej, syn A. S. pozostawał w kontakcie z organem i informował o postępach w pracach. Skarżąca wyraziła niezrozumienie dla nałożonej grzywny uznając rozstrzygnięcie za bardzo krzywdzącą. Do skargi przedłożono: kserokopię pisma z dnia 25 marca 2022 r. oraz z dnia 19 kwietnia 2022 r. (korespondencja z właścicielami działki sąsiedniej), kserokopię decyzji Starosty [...] z dnia 18 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podał, że pozostają one bezzasadne, a motywy zaskarżonego postanowienia zostały wyczerpująco wyjaśnione w jego uzasadnieniu. Pismem z dnia 14 lipca 2022 r. Skarżąca wniosła o zwrócenie uwagi, czy do akt przesłano "protokół z rekontroli odnośnie decyzji o nr [...] z dnia 17 lipca 2020 r.", w ramach której Skarżąca nie została poinformowana o możliwości nałożenia grzywny za uchylanie się od wykonania nałożonego nakazu, a także czy nadesłano korespondencję elektroniczną z organem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez Sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia orzeczeń organów administracji publicznej, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadniało zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stało się postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022 r. nr WINB-WOA.7722.65.2022.SS/AS, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 7 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności regulacja art. 119 tej ustawy. Stosownie do treści § 1 wskazanego przepisu grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z kolei zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Natomiast w myśl art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Na wstępie wymaga odnotowania, iż w środkach odwoławczych na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo w tej materii (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r. II OSK 1441/10; z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 2186/12; z dnia 10 kwietnia 2015 r. II OSK 2185/13). Prawo do zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oraz prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia to dwa alternatywne środki prawne. Prawidłowość nałożonej grzywny nie może zatem być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności, o których stanowi art. 33 § 1 u.p.e.a. Tego rodzaju argumentacja jest wówczas bezskuteczna jako pozostająca poza granicami sprawy. Uzasadnienie skargi sprowadza się natomiast w głównej mierze do kwestionowania dopuszczalności oraz celowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego, z powołaniem okoliczności, które stały się przeszkodą do wykonania w/w prac w zakreślonym terminie. Wskazane okoliczności nie mogły być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 u.p.e.a. i w rezultacie jako pozostające poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie, nie mogły zostać rozważone. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie uzasadnił jednak wysokości grzywny. Za takowe nie sposób bowiem uznać wypowiedzi, że organ przyjął wysokość grzywny biorąc pod uwagę fakt "iż zobowiązany uchyla się od wykonania stosunkowo mało skomplikowanego zakresu robót" (str. 2 uzasadnienia postanowienia organu I instancji). Stan ten zaakceptował organ odwoławczy wskazując jedynie, że grzywna "została obliczona wg dyspozycji art. 121 § 2 u.p.e.a." (str. 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), a zatem stan uzasadnienia nieprzekonującego, o niezindywidualizowanym charakterze. Zauważenia wymaga, iż stosownie do art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem również przepisy nakazujące organom administracji publicznej podejmować z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przewidziana w art. 121 § 1-4 u.p.e.a. możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego i wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. W każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nałożenia grzywny czy kary, stanowi to tzw. uznanie administracyjne, które nie oznacza dowolności, wymaga uzasadnienia, a co najistotniejsze - podlega kontroli instancyjnej, a następnie sądowej kontroli aktów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. II OSK 510/05). Zaniechanie wskazania przez organ przesłanek, jakimi kierował się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia oznaczałoby całkowitą dowolność w ustalaniu wysokości grzywny, a w istocie prowadziłoby do wyłączenia kontroli takich rozstrzygnięć (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r. II OSK 3578/19). Zatem w sytuacji, gdy organ orzekł o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, powinien swoje stanowisko co do jej wymiaru uzasadnić, odnosząc się do wszystkich okoliczności, które legły u podstaw takiego uznania, a czego w niniejszej sprawie zabrakło. Z powyższych względów postanowienie nie poddawało się kontroli w szczególności w kwestii czy wymierzona wysokość grzywny nie przekracza ram uznania administracyjnego. Sąd zwraca również uwagę na spoczywający na organie odwoławczym obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy oraz odniesienia się do argumentacji zażalenia, czego jednak jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nie dopełniono. Zauważenia także wymaga, iż "przymuszająca" funkcja grzywny powoduje, że może być ona nakładana jedynie wtedy, kiedy zobowiązanie nie zostało wykonane. Stan niewykonania nie może budzić wątpliwości (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. VII SA/Wa 375/20, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 811/18). Jak wynika z treści skargi, Strona nie kwestionuje, że część prac nie została wykonana, jednak to ustalenia organu winny wskazywać na niewątpliwy stan niewykonania przedmiotowych prac. Protokół z przeprowadzonej kontroli z dnia 21 października 2021 r. poza dokumentacja fotograficzną oraz informacją, że Strona zobowiązała się dostarczyć aktualny protokół z przeglądu kominiarskiego (karta nr 4 akt administracyjnych), nie zawiera dalszych ustaleń w w/w zakresie. W rezultacie kontrola sądowoadministracyjna rozpoznawanej sprawy doprowadziła do stwierdzenia naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a., a także naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., nie przesądzając jednak o wyniku postępowania, ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie uwzględniając wskazane wyżej okoliczności i ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.