II SA/Gl 88/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Sekretarz sadowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. T. W. zwróciła się o udzielenie pozwolenia na budowę kiosku handlowego o pow. [...] m2 na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Do wniosku dołączyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym określiła, że uprawnienie jej wynika ze stosunku zobowiązaniowego – postanowienie nr [...] z dnia [...] r. [...], dotyczącego dzierżawy tymczasowej gruntu. Z akt sprawy wynika, że postanowienie nr [...] z dnia [...] r. o podanym numerze to postanowienie Miejskiego Zarządu Dróg w sprawie opinii w przedmiocie planowanego zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w celu ustawienia kiosku handlowego, wydane na podstawie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Do wniosku został także dołączony projekt budowlany wolnostojącego kiosku handlowego o konstrukcji drewnianej. Wedle tego projektu kiosk ma być zlokalizowany wzdłuż istniejącego pieszego ciągu komunikacyjnego prowadzącego do dworca PKS w szeregu już istniejących drewnianych kiosków handlowych, na ostatnim wolnym od zabudowy miejscu. Ciąg kiosków usytuowany jest wzdłuż wschodniej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Powierzchnia kiosku wynosi [...] m2. Projekt zawiera także decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy dla rozbudowy kiosku - obiektu handlowego wielobranżowego o konstrukcji rozbieralnej, na warunkach lokalizacji czasowej – zgodnie z umową dzierżawy, o powierzchni do [...] m2. W decyzji tej określono m. in., że obiekt ma być usytuowany w linii zabudowy istniejących kiosków, wjazd, plac postojowy i włączenie do ruchu zgodne z postanowieniem nr [...] z [...] r. (brak tego postanowienia w aktach), inwestor ma uzyskać opinię o możliwości rozbudowy w pobliżu drzew i o zabezpieczeniu skarpy, uzgodnić projekt zagospodarowania z gestorami sieci, uzgodnić z MZD, będącym dysponentem terenu, kwestie miejsca i czasu dostaw towaru oraz miejsce parkingowe. Kiosk przewidziano jako nietrwale związany z gruntem, na płycie lub słupkach fundamentowych. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wezwał inwestorkę do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez uzgodnienie projektu zagospodarowania z dysponentami sieci wodnokanalizacyjnej i gazowej, złożenie warunków przyłączenia obiektu do sieci kanalizacji sanitarnej i energetycznej, wyjaśnienie rozbieżności między decyzją ustalającą warunki zabudowy a złożonym projektem (w decyzji jest bowiem mowa o rozbudowie a w projekcie o budowie). Zobowiązano także do uzgodnienia lokalizacji kiosku handlowego z Miejskim Zarządem Dróg. W wykonaniu wezwania inwestorka złożyła dowody żądanych uzgodnień z dysponentami sieci wodnej, gazowej i energetycznej oraz warunki dla przyłączenia energii elektrycznej Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Miejski Zarząd Dróg w B. przedstawił opinię w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w celu ustawienia kiosku, którym określił warunki i terminy uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Postanowienie to zostało wydane na podstawie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz. 33 ze zm.). W końcu złożona została decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. o zmianie decyzji ostatecznej z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy przedmiotowego kiosku poprzez ustalenie warunków zabudowy ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu dla budowy kiosku-obiektu handlowego. W uwagach zastrzeżono, że występujące w zmienionej decyzji słowo "rozbudowa" należy zastąpić wyrazem "budowa". Decyzją z dnia [...] r.nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kiosku – obiektu handlowego w konstrukcji rozbieralnej na warunkach lokalizacji czasowej – zgodnie z umową dzierżawy na działce nr [...] (kl.gr.dr). Powierzchnię zabudowy określono na [...] m2. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, stwierdzono, że decyzja nie jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] i decyzją zmieniającą z dnia [...] r. Wskazano także, że projekt został uzgodniony w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi i szczególnymi. Odwołanie od decyzji złożył A. W., właściciel mieszkania położonego w budynku leżącym na działce sąsiadującej z terenem inwestycji. Zarzucił, że kiosk zostanie zbudowany bezpośrednio pod jego oknem, zasłoni mu widok, będzie źródłem uciążliwości. Zwrócił się o uchylenie decyzji zezwalającej na budowę kiosku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że projekt budowlany został sporządzony z uwzględnieniem warunków ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Projekt posiada stosowne uzgodnienia i pozwolenia. Został wykonany przez osobę z uprawnieniami. Inwestor uzyskał warunki podłączenia obiektu do sieci kanalizacyjnej i elektrycznej. Nadto Wojewoda przyjął, że Miejski Zarząd Dróg w B. udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i podcięcie skarpy postanowieniem z dnia [...] r. W skardze do sądu administracyjnego A. W. wniósł o uchylenie wydanej decyzji i nakazanie rozbiórki kiosku. Zarzucił, że decyzja nie jest zgodna z ustalonymi warunkami zabudowy a inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – brak jest bowiem decyzji o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Postanowienie Zarządu Dróg z dnia [...] r. jest tylko wstępną opinią w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego. Dodatkowo skarżący podał, że nie brał udziału w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Kiosk znajduje się ok. 4,45 m od okien mieszkania i powoduje przesłanianie okna i widoku, jest źródłem immisji. Swym wyglądem odbiega od pozostałych kiosków, co stanowi naruszenie warunków ustalonych decyzją w przedmiocie warunków zabudowy. Roboty w skarpie stanowią zagrożenie dla korzeni rosnących drzew. Podniósł też, że kiosk został już wykonany przed prawomocnością decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym poinformowano organ nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zarzut sprzeczności pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy jest nieuzasadniony. W kwestii dysponowania przez inwestorkę prawem do nieruchomości wskazano na wymóg jedynie złożenia oświadczenia w tej kwestii. Działka nr [...] jest w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i na odcinku od ul. [...] do przejścia podziemnego pod ulicą [...] jest pasażem pieszym. Zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Z pkt 5 postanowienia z dnia [...] r. wynika, że w celu uzyskania takiego zezwolenia należy przedłożyć pozwolenie na budowę. Inwestor nie mógł zatem rozpocząć budowy bez stosownej decyzji o pozwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Nadto inwestor otrzymał zgodę na lokalizację obiektu w odległosci1,7 m od pni drzew, wedle projektu zagospodarowania działki odległość ta wynosi 2,29 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji i stosują środki przewidziane ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zakres kontroli sądu jest zatem ograniczony jedynie do badania zgodności z prawem wydanej decyzji. W razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd może zaskarżony akt uchylić (art. 145 § 1 powołanej ustawy). Sąd administracyjny nie posiada natomiast kompetencji do rozstrzygania spraw administracyjnych co do istoty, w szczególności w razie stwierdzenia wydania pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa nie może orzec o nakazie rozbiórki. Rozstrzygnięcia w tym zakresie należą bowiem do organów nadzoru budowlanego i zapadają w odrębnym postępowaniu. Z tych względów nie mógł być rozpoznawany wniosek skarżącego, w którym domagał się on orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego kiosku. Zakres kognicji sądu jest także wyznaczany granicami sprawy (art. 135 powołanej wyżej ustawy). Skutkiem tego jest fakt, że w postępowaniu dotyczącym kontroli legalności pozwolenia na budowę nie jest możliwe badania legalności decyzji wydanych w odrębnych postępowaniach, np. w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Ta decyzja i związane z nią postępowanie nie mogły być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Za uzasadnione natomiast należało uznać zarzuty skargi, poddające w wątpliwość wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami prawa. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z przyjętym przez organy stanem faktycznym, lokalizacja kiosku została przewidziana w pasie drogowym ulicy [...]. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy. Zastosowanie znajdują bowiem przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115). Ustawa ta reguluje kilka odmiennych sytuacji. Przepis art. 35 ust. 3 dotyczy zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Przepis art. 38 reguluje sprawy związane z obiektami budowlanymi już istniejącymi w pasie drogowym. Natomiast do sytuacji planowanego zlokalizowania w pasie drogowym nowych obiektów odnoszą się przepisy art. 39 ustawy, w szczególności jego ust. 3 i 3a. Zasadniczo przepis ten zabrania lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub z potrzebami ruchu drogowego. Od tej zasady art. 39 ust. 3 przewiduje możliwość odstępstwa. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, lecz jedynie za zezwoleniem zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W decyzji tej określa się rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki umieszczenia w pasie drogowym oraz poucza inwestora, że przed rozpoczęciem robót jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę i uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego oraz uzyskania pozwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych). Przytoczona regulacja wskazuje na kilka etapów związanych z zamiarem budowy obiektu w pasie drogowym. Po pierwsze, inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę musi legitymować się decyzją, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, zezwalającą na lokalizowanie obiektu w pasie drogowym. Po wtóre projekt budowlany winien być przed uzyskaniem pozwolenia uzgodniony przez zarządcę drogi, po trzecie inwestor winien uzyskać przed przystąpieniem do robót decyzję o pozwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Ten ostatni etap ma już miejsce po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie bowiem z § 1 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481), w przypadku zajęcia pasa w celu prowadzenia robót do wniosku należy dołączyć oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym lub o zgłoszeniu budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Na etapie udzielania pozwolenia na budowę istotny jest warunek wynikający z art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym projekt budowlany winien być uzgodniony przez zarządcę drogi przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Uzgodnienie to jest wymogiem, o jakim mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 i w art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118). Wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego nie posiadającego wymaganego uzgodnienia jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszym przypadku organ I instancji zwrócił się do strony o uzupełnienie złożonego wniosku m. in. poprzez uzgodnienie lokalizacji kiosku z Miejskim Zarządem Dróg. Z akt sprawy nie wynik jednak, aby doszło do wymaganego uzgodnienia projektu budowlanego. Za uzgodnienie takie nie może bowiem być uznane postanowienie Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...] r. nr [...]. Kwalifikacja tego postanowienia jest wadliwa, zarówno przez organ I jak i II instancji. Prezydent Miasta w swojej decyzji uznał to postanowienie za uzgodnienie, natomiast Wojewoda [...] wręcz zakwalifikował je jako pozwolenie na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem postanowienie to zostało wydane na podstawie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz. 33 ze zm.). Przepis ten przewidywał, że zarządca drogi przed udzieleniem pozwolenia na zajęcie pasa drogowego wydaje opinię w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego. Zarówno z powołanej podstawy prawnej jak i treści postanowienia nr [...] wynika, ze jest to właśnie tego rodzaju postanowieni opiniujące, które nie stanowi uzgodnienia projektu budowlanego. Zwrócić należy też uwagę, że rozporządzenie będące podstawą wydania tego postanowienia utraciło moc obowiązującą z dniem 10 grudnia 2004 r. na podstawie art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953). Aktualnie, od 4 lipca 2004 r. obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481), które nie przewiduje wydawania tego rodzaju opinii. Wobec powyższego uznać należy, że organy obu instancji, wadliwie kwalifikując omówione wyżej postanowienie, zatwierdziły projekt budowlany nie posiadający wymaganego uzgodnienia. Można zwrócić uwagę, że za uzgodnienie projektu budowlanego nie można także uznać dołączonego przez inwestorkę do projektu, postanowienia nr [...] z dnia [...] r. , jest ono bowiem wydane na tej samej podstawie prawnej co postanowienie wyżej omówione. Wskazane okoliczności mają wpływ na negatywną ocenę legalności udzielonego pozwolenia na budowę i uzasadniają jego uchylenie. Omówione uchybienie nie jest jednak jedynym popełnionym w sprawie. Zasadne są również zastrzeżenia skarżącego co do prawidłowości oświadczenia inwestorki o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu o posiadanym prawie inwestorka w pkt 6 podała, że uprawnienie to wynika z postanowienia nr [...] z dnia [...] r. dotyczącego dzierżawy tymczasowej gruntu. Postanowienie to zostało już wyżej scharakteryzowane, stanowi ono opinię zarządcy drogi w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego i niewątpliwie nie może zostać uznane za kreujące stosunek dzierżawy gruntu. Źródłem uprawnienia do lokalizacji obiektu w pasie drogowym może być decyzja o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, decyzji takiej w aktach brak a wnioskodawczyni na taką decyzję się nie powoływała. W końcu zwrócić należy uwagę na wadliwość projektu budowlanego w części stanowiącej projekt zagospodarowania terenu (rys. nr 1). Projekt ten nie odpowiada wymogom z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133). Nie zawiera bowiem w szczególności granic działki budowlanej, rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej zabudowy działek sąsiednich. W przekonaniu Sądu, wykazana suma uchybień popełnionych przez organy przy wydaniu zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, uzasadniają uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 §1 i 209 ustawy. Procedowanie organów administracji po wyroku Sądu zależy od ukształtowanego obecnie stanu faktycznego. Jeżeli inwestorka nie przystąpiła do robót budowlanych, organ winien rozpoznać wniosek o pozwolenie na budowę, eliminując wskazane przez Sąd uchybienia. Natomiast jeżeli roboty budowlane zostały już rozpoczęte lub ukończone, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę winno zostać umorzone a sprawa przekazana do rozpatrzenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego.