II SA/Gl 88/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia określone w przepisach o ochronie zwierząt oddala skargę. W związku z przeprowadzoną dnia [...] r. kontrolą nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w C. wszczął postępowanie w sprawie ukarania T. B. zamieszkałego pod tym samym adresem. Przyczyną wszczęcia postępowania było stwierdzenie przez organ administracji prowadzenia działalności nadzorowanej przez T. B., polegającej na pozyskiwaniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 – świeże skóry [...], ich suszeniu oraz wprowadzania do obrotu, bez zatwierdzenia. W związku z powyższym Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] r. nr [...] zakazał T. B. przyjmowania skór [...] oraz wprowadzania skór [...] do obrotu. Podczas kolejnej kontroli, która miała miejsce [...] r. stwierdzono, iż na terenie nieruchomości znajduje się około 4000 skór [...]. T. B. oświadczył, że prowadzi pośrednictwo w handlu mięsem, ale sam nie dokonuje uboju. Dnia [...] r., w trakcie przewożenia skór, dokonano ich zważenia i stwierdzono, że ich łączna waga wynosi 544,2 kg. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w C. wymierzył T. B. karę pieniężną za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż z ustaleń dokonanych w postępowaniu wynika jednoznacznie, że T. B. prowadził działalność nadzorowaną w zakresie produktów pochodzenia zwierzęcego polegającą na obróbce skór [...]. Działalność ta była prowadzona profesjonalnie, o czym świadczy to, że za usługi świadczone były wystawiane faktury, oraz ilość produktów (4682 sztuki o łącznej wadze 544,2 kg). Działalność taka stanowi działalność nadzorowaną w rozumieniu art. 24 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002. Działalność prowadzona przez T. B., w związku z przywołanymi przepisami wymagała zatwierdzenia przez właściwy organ. Jak wynika z akt sprawy strona takiego zatwierdzenia nie uzyskała, zatem dopuściła się deliktu administracyjnego. W związku z tym, działając na podstawie § 3 pkt 1 lit. b tiret trzecie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U. poz. 629), została wymierzona kara pieniężna. Odwołanie od tej decyzji złożył T. B. Podniósł w nim, że jednorazowo suszył skóry na zlecenie innego podmiotu. Wskazał także na swoją ciężką sytuację materialną. Podniósł wreszcie, iż inspektorzy inspekcji weterynaryjnej bez zgody właścicieli weszli na teren budynku, gdzie znajdowała się suszarnia. Wartość suszonych skór wynosi około [...] złotych, dlatego nie zgadza się z karą w wysokości [...] zł. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzje mocy. W pełni zaakceptował ustalenia oraz wykładnię przepisów prawa dokonaną przez organ I instancji. Odnosząc się do argumentacji skargi stwierdził, że podniesione przez T. B. zarzuty nie mają znaczenia dla wymierzenia kary. W szczególności nie dał wiary słowom strony, iż obróbka skór miała charakter jednorazowy. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył T. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił organowi II instancji: 1. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z jej art. 2 i 7 poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niezgodnym z Konstytucją rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U. poz. 629), które to rozporządzenie narusza zasadę proporcjonalności, 2. wydanie decyzji na podstawie rozporządzenia wydanego niezgodnie z delegacją określoną w art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.), gdyż delegacja o której mowa we wspomnianym przepisie stanowi wyraźnie, iż minister określa w drodze rozporządzenia, wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, różnicując je w zależności od rodzaju tych naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia [...] a wspomniane rozporządzenie bierze pod uwagę jedynie masę produktów zwierzęcych, 3. naruszenie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przewidzianych tam okoliczności różnicujących wysokość kar pieniężnych, 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego decyzja powinna zostać uchylona, 5. naruszenie art. 8 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie nie odniesienia się do okoliczności, że skarżący posiadał zezwolenie weterynaryjne na obrót mięsem i współpracował z osobą posiadającą zezwolenie na obróbkę skór, 6. naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 Konstytucji RP polegające na nie rozważeniu wszystkich okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego. W związku z powyższym wniósł o: - uchylenie skarżonej decyzji w całości, - wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, - ewentualne uchylenie decyzji organu I instancji, - w razie braku kategorycznego stwierdzenia niekonstytucyjności wskazanych przepisów na podstawie art. 193 Konstytucji RP, o przedstawienie pytania prawnego co do zgodności rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z Konstytucją i z art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. Skarżący wniósł wreszcie o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kara pieniężna za uchybienie w zakresie uzyskania zatwierdzenia, o którym mowa w art. 85a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Celem takiej rejestracji (zatwierdzenia) jest zapewnienie bezpiecznego zagospodarowania produktów pochodzenia zwierzęcego. Istotnym elementem całego sytemu prawidłowego zagospodarowania takiego ubocznego produktu jest możliwość jego identyfikacji na każdym etapie, poczynając od produkcji, przewozie, obróbce, przetwarzaniu, składowaniu, wprowadzaniu do obrotu, dystrybucji, a kończąc na użyciu lub usuwaniu. W takim przypadku rejestracja każdego z podmiotów, który może pojawić się choćby na jednym z wymienionych etapów ma podstawowe znaczenie dla realności i efektywności sprawowania kontroli urzędowej nad obiegiem materiału i możliwości zapewnienia jego identyfikowalności. Jak bowiem wskazuje się w preambule do rozporządzenia - ewentualne luki w systemie takiego nadzoru mogą mieć poważny wpływ na zdrowie ludzi i zwierząt, bezpieczeństwo łańcucha żywnościowego i paszowego oraz zaufanie klientów. Dlatego też rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 w sposób szczegółowy opisuje obowiązki podmiotów występujących na każdym z przedstawionych etapów, zaczynając od punktu wyjściowego w łańcuchu produkcji (art. 4), a kończąc na punkcie końcowym w łańcuchu produkcji (art. 5). Na wszystkich etapach gromadzenia, przewozu, manipulowania, obróbki, przekształcania, przetwarzania, składowania, wprowadzania do obrotu, rozprowadzania, stosowania lub usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych w przedsiębiorstwie pod ich kontrolą, podmioty obowiązane są umożliwić sprawowanie kontroli przez organy nadzoru weterynaryjnego. Z tego też punktu widzenia niezwykle istotnym jest dla prawidłowości funkcjonowania całego systemu nadzoru, aby każde przedsiębiorstwo lub zakład prowadzący działalność, której przedmiotem jest produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego, był zarejestrowany (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2016 r. II SA/Ke 261/16 za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W celu wyegzekwowania obowiązków określonych zarówno w rozporządzeniu nr 1069/2009 jak i w ustawie, ustawodawca krajowy wprowadził administracyjne kary pieniężne określone w art. 85a ustawy, wymierzane, w drodze decyzji, przez powiatowego lekarza weterynarii (art. 85b). Kary te, których stawki określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U. poz. 629), mogą być nakładane na podmioty profesjonalne, prowadzące działalność w zakresie postępowania z produktami zwierzęcymi. Ich celem jest zmuszenie tego typu podmiotów do prowadzenia działalności zgodnie z prawem. Jest to o tyle istotne, że przetwarzanie produktów zwierzęcych może stanowić poważne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Skład orzekający nie zgadza się z pełnomocnikiem skarżącego, iż wysokość kar pieniężnych ustalona w rozporządzeniu z dnia 2 maja 2014 r. jest nieproporcjonalna do stopnia uchybienia. Stawki te są zróżnicowane od 500 do 58 000 zł w zależności od rodzaju naruszenia i jego wielkości. Skarżący został ukarany karą [...] zł, gdyż prowadził swą działalność (bez uzyskania zatwierdzenia) w znaczącym zakresie. Podczas kontroli stwierdzono, że przetwarza on 4682 skóry [...] o łącznej wadze przekraczającej pół tony. Potencjalne zagrożenie powodowane przez taką działalność trudno uznać jako znikome. Zatem biorąc pod uwagę wspomnianą wcześniej funkcję odstraszającą kar pieniężnych, nie można kwoty [...] zł uznać za nieproporcjonalną do zawinienia. Zwłaszcza, że skarżący wykonuje swoją działalność jako podmiot profesjonalny. Nie można również zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że podczas wydawania rozporządzenia z dnia 2 maja 2014 r. doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego i zdrowia zwierząt jest pochodną rodzaju i rozmiaru prowadzonej działalności. I taki właśnie mechanizm został zastosowany we wspomnianym rozporządzeniu. Przewiduje ono kilkadziesiąt deliktów administracyjnych za które wymierza się kary. Ich wysokość jest zależna od rodzaju działalności oraz jej rozmiaru. Jak wcześniej wspomniano, to rozmiar konkretnej działalności (uchybienia w tym zakresie) mogą wpływać na zagrożenie zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt. Jak się wydaje, taka metoda najbardziej odpowiada potrzebom obrotu. Zupełnie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przewidzianych tam okoliczności różnicujących wysokość kar pieniężnych. Przepis powyższy jest adresowany do organu wydającego rozporządzenie a nie do organu wymierzającego kary. Kary te zostały ustalone kwotowo i organ administracji nie jest władny w jakikolwiek sposób ich modyfikować. Odnosząc się do zarzutów określonych w punktach 4-6 skargi Sąd uznaje, że zarówno ustalenia faktyczne jak i wywiedzione z nich przez organy administracji skutki prawne są prawidłowe. Nie kwestionowane jest w sprawie, że T. B. prowadził działalność nadzorowaną bez uzyskania stosownego zatwierdzenia. Działalność była prowadzona w dużym rozmiarze gdyż ilość przetwarzanych produktów przekraczała 500 kg. Doszło zatem do naruszenia art. 24 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009. Wysokość kary w tym przypadku określa § 3 pkt 1 lit. b tiret trzecie rozporządzenia z dnia 2 maja 2014 r. I taka kara skarżącemu została wymierzona. Bez znaczenia były tu podnoszone w skardze zarzuty braku uwzględnienia okoliczności "łagodzących", jak prowadzenie działalności we współpracy z podmiotem posiadającym zatwierdzenie oraz posiadanie przez T. B. zezwolenie weterynaryjne na obrót mięsem. Przesłanką wymierzenia kary będącej przedmiotem postępowania jest obiektywnie pojmowana bezprawność polegająca na braku zatwierdzenia działalności nadzorowanej. Możliwość modyfikacji wysokości kary istniała by jedynie wówczas, gdyby konkretny przepis prawa przewidywałby taką możliwość. W ocenie składu orzekającego nie można przepisom rozporządzenia z dnia 2 maja 2014 r. zarzucić braku konstytucyjności (co wyżej zostało wykazane) dlatego wniosek pełnomocnika skarżącego o przedstawienie pytania prawnego w tym zakresie nie jest uzasadniony. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.