II SA/Gl 880/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Starszy sekretarz Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skarg E. K., L. K., P. T. i W. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. K. i L. K. solidarnie 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych oraz W. T. i P. T. solidarnie 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 12 lutego 2010 roku inwestor A.K. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z częścią usługową, zbiornika na nieczystości ciekłe (bytowe), zbiornika technologicznego, zjazdu indywidualnego, zjazdu publicznego, instalacji wewnętrznej gazu, instalacji wewnętrznej wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej, centralnego ogrzewania i wentylacyjnej na działce nr 1 przy ul. [...] w S., obręb ewidencyjny: [...]. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Starosta [...] na podstawie m. in. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 roku, nr 243, poz. 1623, dalej powoływana jako ustawa) zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. żądanego pozwolenia na budowę wskazując w treści rozstrzygnięcia, objęte tą decyzją działki: nr 1, 2 i 3. W stosunku do odwołań od powyższej decyzji złożonych przez K. i J. D., R. S., M. i M. Z., E. P. i Wójta Gminy Z. Wojewoda [...] w dniu [...] roku wydał decyzję nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, którą umorzył postępowanie odwoławcze z odwołań wyżej wymienionych osób od decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku. Natomiast po rozpoznaniu odwołań E. i L. K. (właściciele działki nr 4) oraz W. i P. T. (właściciele działki nr 5) Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku. E. i L. K. w odwołaniu nawiązali do zgłaszanych w postępowaniu zastrzeżeń co do rzeczywistego przedmiotu działalności usługowej, wskazali, że analiza projektu prowadzi do wniosku, że tylko 1/3 powierzchni mieszkalnej przewidzianej w tym projekcie zajmują pomieszczenia mieszkalne, co czyni inwestycję niezgodną z obowiązującym planem miejscowym z 2004 roku. Podkreślili, że organ architektoniczno-budowlany zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a decyzja ta nie mogła zostać zastąpiona stanowiskiem GDOŚ w W. bowiem stanowisko to nie jest decyzją środowiskową i nie ma żadnej mocy prawnej. Także W. i P. T. wskazując na dokumentację projektową stwierdzili, że inwestycja mieści się w branży chemicznej, a budynek ma charakter mieszkalno-produkcyjny, a nie mieszkalno-usługowy. Zdaniem odwołujących się inwestycja powinna zostać zakwalifikowana do sporządzenia "Raportu wpływu na środowisko". Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszym rzędzie przedstawił przebieg postępowania. Po wpłynięciu wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego m. in. o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (postanowienie z dnia [...] roku), ustalając termin uzupełnienia na dzień [...] roku. Inwestor (akta sprawy) zwrócił się już 17 marca 2010 roku do Wójta Gminy Z. o wydanie dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego opinii w zakresie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wójt Gminy w piśmie z dnia 26 marca 2010 roku nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym uzyskania decyzji środowiskowej. Jednakże kolejnym pismem z dnia 23 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy Z. stwierdził, że należy przeprowadzić ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko. W zaistniałej sytuacji inwestor wniósł o zawieszenie postępowania, a postanowienie uwzględniające ten wniosek zostało przez Starostę wydane w dniu [...] roku (na podstawie art. 98 § 1 kpa). W okresie zawieszenia – na wniosek inwestorów Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska Departament Ocen Oddziaływania na Środowisko pismem z 7 października 2010 roku przedstawiła pogląd, iż co prawda przedmiotowe zamierzenie nie zostało literalnie wymienione wśród rodzajów przedsięwzięć objętych rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2004 roku jednak należy rozważyć, czy może ono zostać zakwalifikowane, jako taki rodzaj przedsięwzięcia ze względu na swą charakterystykę. Zdaniem GDOŚ przedmiotowe zamierzenie nie podlega przepisowi § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia, natomiast przeznaczenie części obiektu na określone cele usługowe może sugerować zaliczenie tego przedsięwzięcia do wymagającego sporządzenia raportu ze względu na treść § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia. Wskazano na konieczność interpretacji tego przepisu w kontekście § 2 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia. GDOŚ wyraziła także pogląd, że w świetle art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska budynek mieszkalno-usługowy nie podlega § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia. Po uzyskaniu tej opinii zawieszone postępowanie zostało podjęte na wniosek inwestora, a Starosta [...] wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Dodatkowo organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Otóż w tym postępowaniu inwestor wnioskiem z dnia 21 lipca 2010 roku wystąpił do Wójta Gminy Z. o wydanie decyzji środowiskowej. Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wskazując w uzasadnieniu, że nie złożenie przez inwestora Karty Charakterystyki Substancji uniemożliwia przeprowadzenie oceny. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia – decyzją z dnia [...] roku. Organ odwoławczy uznał, iż wątpliwością co do konieczności wydania dla przedmiotowego zamierzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzasadniają zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu uzyskania ostatecznego stanowiska właściwego organu co do konieczności przeprowadzenia oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem organu inwestor przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę powinien wystąpić o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a właściwy organ jeśliby nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia takiej oceny wydałby postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Nadto organ odwoławczy wyraził pogląd, że będąc organem właściwym w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może we własnym zakresie oceniać czy ocena oddziaływania na środowisko, a w jej ramach sporządzenie raportu są dla danej inwestycji wymagane. Postanowienie organu orzekającego o zawieszeniu postępowania z dnia [...] roku wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zostało uchylone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] roku, który uznał, że w sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne od rozstrzygnięcia którego uzależnione byłoby zakończenie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...]. Skoro brak jednoznacznego stanowisko co do konieczności przedłożenia dla przedmiotowej inwestycji decyzji środowiskowej nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę, to organ orzekający oparł swoje rozstrzygnięcie na posiadanym materiale dowodowym, z którego nie wynika, aby decyzja środowiskowa była dla przedmiotowego zamierzenia wymagana. W związku z tym zarzuty odwołujących się należy uznać za niezasadne bowiem opierają się one na domniemaniach, że w istocie inwestor w projektowanej inwestycji będzie prowadził laboratorium chemiczne. Natomiast organ orzekający ma obowiązek uwzględnić stan zawarty w projekcie budowlanym, a nie sugerować się zdarzeniami hipotetycznymi, które mogą powstać w przyszłości na skutek ewentualnych odstępstw od udzielonego inwestorowi pozwolenia. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli E. K. i L. K. oraz odrębną skargę W. T. i P. T. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i wyrokowania zarządzeniem z dnia 25 listopada 2011 roku. E. K. i L. K. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 5 ust. 1 pkt 1 litera d pkt 8 i pkt 9, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Nadto podnieśli zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa oraz art. 10 kpa. W szczególności w uzasadnieniu skargi akcentowali pominięcie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydanie decyzji bez dostatecznego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w ogóle wydanie tej decyzji, pomimo ustawowych przesłanek do wydania decyzji odmownej. Natomiast W. T. i P. T. zarzucili naruszenie art. 7, 107 § 3, 7, 8, 10, 77 § 1 i 80 kpa. Wskazywali na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez bezzasadne przyjęcie, iż Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska Departament Ocen Oddziaływania na Środowisko był organem władnym do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i że takie zagadnienie w sprawie występowało. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, co dotyczy także decyzji organu I instancji. W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wnosił o ich oddalenie. Skarżący swoje stanowisko zajęte w skargach podtrzymali w kolejnych pismach procesowych. Uczestnik postępowania A. K. (inwestor) w piśmie z dnia 28 grudnia 2011 roku wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżących oraz pełnomocnik uczestnika podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi A.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią usługową, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe (bytowo-gospodarcze), zbiornika bezodpływowego technologicznego, zjazdu indywidualnego, zjazdu publicznego, wewnętrznej instalacji gazu, wewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej, centralnego ogrzewania. W decyzji tej jako miejsce realizacji powyższej inwestycji wskazano działkę o nr ewid. 1 w S., przy ul. [...], a w utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji działki nr 1, 2 i 3. Różnic między działkami wskazanymi jako miejsce realizacji inwestycji organ w żaden sposób nie uzasadnił. Oznacza to, że już z tego powodu zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Na podstawie tego przepisu może bowiem być wydane jedynie rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywające się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego i koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Warunku tego nie spełnia zaskarżona decyzja bowiem jej rozstrzygnięcie różni się od rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie działek wskazanych jako miejsce realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1277 ze zm.). Z kolei art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązuje organ właściwy do sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 12 lutego 2010 roku w sposób bezsporny nie zawierał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o wydanie której inwestor wystąpił do Wójta Gminy Z. w dniu 21 lipca 2010 r., a postępowanie wszczęte tym wnioskiem w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie było zakończone (SKO w K. decyzją z dnia [...] roku uchyliło decyzję Wójta Gminy Z. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane w przypadkach wskazanych w art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r., przy czym wydanie tej decyzji następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy), a decyzję tę dołącza się do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Przedsięwzięcia o których mowa w art. 71 ust. 2 zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 10.213.1397), które w sprawie znajdują zastosowanie w związku z art. 173 ustawy z 3 października 2008 r. Niewątpliwie więc jedynie przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymagają wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o ile poprzedzają decyzję wymienioną w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu.... Zdaniem Sądu organ architektoniczno-budowlany – w związku z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – nie jest uprawniony we własnym zakresie oceniać czy dla danej inwestycji konieczna jest ocena oddziaływania na środowisko, sporządzenie raportu, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ ten może jedynie skonfrontować przepisy rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z posiadaną dokumentacją. Wyłącznie w przypadku gdy dokumentacja sprawy w sposób jednoznaczny wskazuje, że konkretne przedsięwzięcie nie podlega ocenie oddziaływania na środowisko, organowi architektoniczno-budowlanemu wolno odstąpić od wydania w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia zobowiązującego do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie od początku istniały wątpliwości po stronie organów, a także obecnych skarżących co do charakteru inwestycji, w szczególności czy inwestycja ta jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Świadczy o tym pozostające w obiegu prawnym postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. zobowiązujące inwestora do uzupełnienia przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego m. in. o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia do dnia [...] roku. Postanowienie to, w tym wyznaczony nim termin, nie zostało zakwestionowane w sposób przewidziany prawem (jest to możliwe w decyzji), inwestor także nigdy nie wystąpił o zmianę lub przełożenie wyznaczonego terminu. W konsekwencji bezskutecznego upływu terminu organ orzekający – stosownie do art. 35 ust. 3 – powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Fakt sporności inwestycji w kontekście jej kwalifikacji potwierdza także wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, toczące się z tego wniosku postępowanie, które nie zostało zakończone (decyzja SKO w K. z dnia [...] roku). W tej sytuacji organ I instancji nie mógł uznać, co zaskarżoną decyzją zaakceptował organ odwoławczy, na podstawie pisma Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska Departament Ocen Oddziaływania na Środowisko z dnia 7 października 2010 roku, że objęta wnioskiem inwestycja nie podlega przepisom rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stanowisko Dyrekcji Ochrony Środowiska nie ma żadnego waloru dowodowego w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. W szczególności nie jest to opinia biegłego, podczas gdy niewątpliwie rozstrzygnięcie tej kwestii wymagało wiedzy specjalistycznej i powinno nastąpić przez właściwe organy (w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej). Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego jest co najmniej przedwczesna i została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1, a także art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nadto należy podkreślić, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (jej uzasadnieniu) skupił się wyłącznie na kwestii kwalifikacji inwestycji, natomiast pominął zupełnie zagadnienia wynikające z Prawa budowlanego i wydanych do niego aktów wykonawczych. Obowiązek w tym zakresie dla organu wypływa w sposób wyraźny z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Nie zajęcia stanowiska przez organ orzekający w tej materii narusza art. 107 § 3 kpa, a nadto uniemożliwia Sądowi ustosunkowanie się do zarzutów skargi w tym przedmiocie. W postępowaniu ponownym organy będą miały na uwadze powyższe stanowisko Sądu, w szczególności co do kwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w konsekwencji ewentualnego wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku z art. 135 i art. 152 oraz art. 200 i 205 § 2 ppsa orzeczono jak w sentencji.