II SA/Gl 880/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. S. i C. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Obecnie skarżące W. S. i C. S., pismem z dnia [...] r. zwróciły się do Prezydenta Miasta S. o szybkie zakończenie postępowania wywłaszczeniowego oraz o wypłacenie "rekompensaty finansowej" za działkę nr 1 o powierzchni 660 m2, stanowiącą ich własność (księga wieczysta [...]). Podały, że toczące się na działce od dłuższego czasu roboty, związane z infrastrukturą drogową naruszają ich własność. Swoje żądanie powtórzyły w piśmie z dnia [...] r. podkreślając, że działka nr 1 nigdy nie została wywłaszczona ani oficjalnie zajęta pod drogę publiczną, a pierwsze informacje o zamiarze wywłaszczenia tej działki uzyskały z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętej pasem drogowym na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – Dz.U. Nr 133, poz. 872 z zm., zwanej dalej ustawą). Prezydent Miasta S., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku i art. 97 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia żądanego odszkodowania do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem [...] r. przez określony podmiot publicznoprawny własności przedmiotowej działki. Na skutek wniesionego na to postanowienie zażalenia, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie organu I instancji w całości. W wyniku wniesionej skargi na postanowienie organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 471/11, oddalił tę skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał m.in., że warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy, jest wydanie przez wojewodę ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie danej nieruchomości zajętej pod drogę przez podmiot publicznoprawny. W tej bowiem decyzji następuje ustalenie spełnienia warunków z art. 73 ust. 1 ustawy, podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania oraz powierzchni zajętej działki. Decyzja wojewody, a w zasadzie zawarte w niej rozstrzygnięcie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę. To zagadnienie wstępne istnieje jednak tylko wtedy, gdy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony w terminie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, to jest w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Jeżeli wniosek został złożony po dniu 31 grudnia 2005 r., a więc po terminie z art. 73 ust. 4 ustawy, który jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na zasadach określonych w k.p.a., to brak związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania a rozstrzygnięciem wojewody, o którym mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Reasumując Sąd wskazał, że w przypadku złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania po dniu [...] roku w trybie art. 73 ust. 4 ustawy decyzja wojewody przewidziana art. 73 ust. 3 ustawy pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie wniosku. W dalszym toku postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał się na wskazany wyżej wyrok tut. Sądu z dnia 13 października 2011 r. Stwierdził, że wniosek o wypłatę odszkodowania złożony został w dniu [...]r., a zatem po ustawowym terminie składania roszczeń o ustalenie odszkodowania, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie w tej sprawie. W odwołaniu od tej decyzji skarżące podniosły, że błędnie organ zastosował przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przedmiotowa działka na dzień [...] r. nie została zajęta pod drogę publiczną. Jako właścicielki tej działki były od roku [...] regularnie informowane o różnych robotach celu publicznego wykonywanych na tej działce. Nigdy nie występowały o odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy ponieważ nie ma on zastosowania w sprawie. Rozpoznając to odwołanie, Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zasadniczo podzielił stanowisko co do bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na termin złożenia wniosku. Powołał się na stanowisko doktryny oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. P 33/07, potwierdzający konstytucyjność unormowań zawartych w art. 73 ust. 3 ustawy. Nawiązał też do wyroku tut. Sądu z dnia 13 października 2011 r. wskazując, że pomimo posiadanej wówczas przez Sąd wiedzy o uchyleniu przez Ministra Infrastruktury decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez miasto S. przedmiotowej działki i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Sąd nie poddał w wątpliwość zastosowanej przez organy podstawy prawnej, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W skardze do tut. Sądu na powyższą decyzję skarżące wniosły o jej uchylenie oraz o spowodowanie wywłaszczenia za odszkodowaniem działki nr 1 na podstawie aktualnych przepisów k.p.a. Podtrzymały swoje stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. W szczególności po raz kolejny wskazały, że przedmiotowa działka leży poza obrębem drogi publicznej, a zatem nie mogą do niej znaleźć zastosowania przepisy art. 73 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej C. S. podtrzymał skargę. Dodatkowo wyjaśnił, że przedmiotowa działka nie została zajęta w trybie art. 73 ustawy. Został na niej zrealizowany inny cel publiczny. Cel te był realizowany od roku [...]. Wcześniej działka była wykorzystywana jako ogród. Ponadto z informacji zawartych w piśmie organu odwoławczego z dnia 3 grudnia 2012 r. wynika, że po decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez miasto S. przedmiotowej działki, postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone, jak również nie wydano w tej sprawie żadnych dalszych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnieść się należy do tego stanowiska organów, które nawiązuje do wyroku tut. Sądu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 471/11. W istocie w uzasadnieniu tego wyroku Sąd przesądził, że w postępowaniu o odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, w sytuacji, kiedy wniosek o to odszkodowanie złożony został po dniu 31 grudnia 2005 r., wydanie przez wojewodę decyzji w trybie art. 73 ust. 3 tej ustawy nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy wyrok ten jest zarówno dla organów orzekających w niniejszej sprawie, jak i dla Sądu wiążący. Umknęło jednak organowi, że wyrok ten został wydany na skutek rozpoznania skargi na tzw. postanowienie wpadkowe w przedmiocie zawieszenia postępowania. Tym samym Sąd nie zajmował się meritum sprawy i w żaden sposób nie przesądził o jej ostatecznym wyniku. Z akt sprawy, a w szczególności z treści wniosku inicjującego postępowanie administracyjne oraz z późniejszych wystąpień skarżących wynika, że ich roszczenia w stosunku do przedmiotowej działki nie są związane z zajęciem tej działki pod drogę publiczną przed dniem [...]r. W aktach sprawy brak też jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że działka ta stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji było wyjaśnienie nie tylko statusu prawnego przedmiotowej działki, ale też treści i podstaw prawnych żądania skarżących. Przyjmując na potrzeby niniejszego postępowania, że żądanie to opiera się na przepisie art. 73 ust. 4 ustawy, organy dopuściły się arbitralnej oceny wniosku sprzecznej z intencją i treścią żądania skarżących. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zajęcie nieruchomości na cele publiczne bez jej wywłaszczenia wcale nie musiało nastąpić w trybie art. 73 ustawy. W toku postępowania nie ustalono jednak, w jakim trybie doszło do zajęcia tej nieruchomości, na jakie cele, ani też w jakim czasie. Bez wyjaśnienia tych kwestii w powiązaniu z treścią żądania skarżących stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały co najmniej przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazać też przyjdzie, że rolą organu odwoławczego w postępowaniu odwoławczym jest ponowne przeanalizowanie sprawy i jej rozpatrzenie w całokształcie. W tym kontekście nie bez znaczenia jest okoliczność, że organ odwoławczy jest tym samym organem, który jest właściwy w sprawach wydania decyzji z art. 73 ust. 3 ustawy. Oznacza to, że organ ten z urzędu winien dysponować wiedzą odnośnie przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy. Skoro do dnia dzisiejszego nie została wydana w tym trybie decyzja, to tym bardziej brak było podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa działka stanowi nieruchomość, o której mowa w tym przepisie. Jeżeli w toku postępowania ustalonoby, że działka ta jest zajęta na cele publiczne, inne niż droga publiczna istniejąca przed [...] r. to niewątpliwie skarżącym przysługują roszczenia odszkodowawcze bądź to z ustawy o gospodarce nieruchomościami, bądź też na zasadach ogólnych określonych w przepisach prawa cywilnego. Rolą organu jest wyjaśnienie tej kwestii oraz właściwe ukierunkowanie postępowania przy uwzględnieniu zasad wynikających z art. 8 i 9 k.p.a. Wydając kontrolowane decyzje bez wyjaśnienia tych kwestii organy z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania doprowadziły do zamknięcia skarżącym drogi do uzyskania słusznego odszkodowania za nieruchomość stanowiącą ich własność, a to z kolei stoi w sprzeczności z art. 21 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. W szczególności organy nie czekając na zakończenie postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy ustalą wskazane wyżej niewyjaśnione dotąd okoliczności, wyjaśnią skarżącym, w jakim trybie i przed jakimi organami winny dochodzić swoich roszczeń i doprowadzą do zakończenia postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.