II SA/Gl 882/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego Oddala skargę Prezydent Miasta B. decyzją z [...] r. nr [...] odmówił P. S. przyznania zasiłku okresowego na okres od 1 grudnia 2017 r. do 31 stycznia 2019 r. oraz zasiłku okresowego od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej decyzji, strona w dniu 22 lutego2019 r. wniosła o przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego, począwszy od grudnia 2017 r. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 3 marca 2019r. ustalono, że strona zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z córką N. K. Ma orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. Obecnie przebywa na świadczeniu rehabilitacyjnym z ZUS i na dzień dzisiejszy nie jest zdolna do pracy, stąd odstąpiono od aktywizacji zawodowej. Do określenia uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej zgodnie z art 8 ust. 3 przyjęto dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. stycznia 2019 r., na który składały się: świadczenia rodzinne w kwocie 124,00zł, alimenty na córkę N. przekazane do rąk własnych w kwocie 450,00zł., świadczenie rehabilitacyjne w kwocie 308,34zł., 2/3 dodatku mieszkaniowego w kwocie 15,31zł., 2/3 dodatku energetycznego w kwocie 10,51 zł, oraz ekwiwalent za urlop w kwocie 347,76zł. co łącznie stanowiło dochód w wysokości 1.455,92 zł. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe, które w tym przypadku wynosi 1056,00zł. W związku z powyższym nie spełnia kryterium ustawowego do otrzymania zasiłku okresowego na miesiąc luty 2019 r. Jeśli chodzi o przyznanie świadczenia za okres wcześniejszy, a więc od lutego 2019 r., to przepisy ustawy o pomocy społecznej takiej możliwości nie przewidują. Zgodnie bowiem z art 106 ust 3 tej ustawy, świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przysługuje i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W grudniu 2017r. w nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne z wniosku strony w sprawie świadczeń z pomocy społecznej.  Natomiast w dniu 29 marca 2018 r. strona przedłożyła orzeczenie nr [...] zaliczające ją do osób niepełnosprawnych w stopniu lekkim, od którego złożono odwołanie. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 28 marca 2018r. ustalono, iż wówczas prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z córką N. K. i Ł. K. Dochód rodziny w kwocie 2.773,89zł. przekroczył kryterium ustawowe dla rodziny tj. kwotę 1.584,00zł. Zatem strona nie spełniała podstawowej przesłanki do przyznania zasiłku okresowego wynikającego z art, 106 ust. 8, który stwierdza, że na okres zawieszenia postępowania w sprawie zasiłku stałego, przyznaje się z urzędu zasiłek okresowy w wysokości i na zasadach określonych w art. 38. Organ podkreślił, że przy przeprowadzaniu każdego wywiadu środowiskowego strona była informowana o wszystkich dostępnych formach pomocy, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Jednocześnie poinformował, że kwestia przyznania zasiłku okresowego, o który wniosła w dniu 5 marca 2019 r. zostanie rozstrzygnięte odrębną decyzją. Strona wniosła odwołanie domagając się przyznania jej zaległych zasiłków okresowych z tytułu niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, 7a, 7b , 8 oraz 9 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego i niewłaściwe zastosowanie art. 102 i 106 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne i pochopne przyjęcie, że świadczenia z pomocy społecznej przyznawane są dopiero od miesiąca, w którym złożono wniosek o te świadczenia. Podniosła również zarzuty co do niewłaściwego postępowania urzędnika MOPS w B., który, prowadząc jej sprawy od dłuższego czasu i mając wiedzę o jej potrzebach, nie poinformował ją o uprawnieniach do ubiegania się o wnioskowany zasiłek stały wcześniej (tj. aby wcześniej złożyć sam formularz wniosku). Podała również, że nieprawdą jest, iż w czasie wywiadu środowiskowego, który miał miejsce w dniu 28 marca 2018 r., prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z Ł.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r. [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając jego stanowisko o braku podstaw prawnych do przyznania stronie zasiłku okresowego za okres od 1 grudnia 2017 r. do 31 stycznia 2019 r. wobec złożenia wniosku o świadczenie za wskazany okres dopiero w lutym 2019 r. Przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wyklucza możliwość wyrównywania zasiłku okresowego wstecz za okres sprzed miesiąca, w którym został złożony wniosek. Ma on charakter bezwzględnie obowiązujący i jako taki wiążąco wyznacza zasadę przyznawania wypłacania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek z wymaganą dokumentacją. Regulacja ta nie pozostawia swobody organom administracyjnym. W tej sytuacji odwołanie strony nie mogło odnieść oczekiwanego przez nią skutku. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się także do zmiany orzeczonego stopnia niepełnosprawności z lekkiego na umiarkowany, dokonanej wyrokiem sądu z dniem [...] r. W sytuacji strony, jak uznało, nic to nie zmienia a zwłaszcza nie uzasadnia przyznania jej prawa do zasiłku okresowego wstecz. Przepis art. 38 ustawy o pomocy społecznej, regulujący instytucję zasiłku okresowego, nie uzależnia prawa do jego nabycia od całkowitej niezdolności do pracy osoby uprawnionej, a więc inaczej niż w przypadku zasiłku stałego określonego w art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Wskazuje jedynie na niepełnosprawność. Z dniem 29 stycznia 2019 r. strona uzyskała orzeczenie o zaliczeniu jej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, natomiast wcześniej legitymowała się także statusem osoby niepełnosprawnej na podstawie orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] r., ustalającego lekki stopień niepełnosprawności. Tak orzeczona niepełnosprawność wyczerpuje przesłankę wprowadzoną przez art. 38 ustawy i jak wynika z akt sprawy, w tym w szczególności z przeprowadzanych wywiadów środowiskowych oraz uzasadnień decyzji administracyjnych, była brana pod uwagę w ramach określania sytuacji osobistej strony i jej rodziny oraz przy orzekaniu o świadczeniach z pomocy społecznej. Kolegium zwróciło także uwagę na fakt, iż strona w latach 2015-2016 sporadycznie występowała z o udzielenie wsparcia wynikającego z ustawy o pomocy społecznej, wnioskując między innymi o udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego i świadczenie takie doraźnie otrzymała. Zatem wiedzę co do istnienia takiej formy pomocy społecznej posiadała. W osobistej skardze z 29 maja 2019 r. strona (dalej: skarżąca) domaga się jej zmiany poprzez jej uchylenie w całości i orzeczenie o przyznaniu jej zasiłku okresowego za wskazane okresy, względnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, 7a,7 b, 8 i 9 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 102 i 106 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne i pochopne przyjęcie, że świadczenia z pomocy społecznej przyznają dopiero od miesiąca, w którym złożono wniosek o te świadczenia. Dodatkowo wnosi o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego dotyczącego niewłaściwego postępowania urzędników organu I instancji-MOPS w B. tj. pracownika socjalnego J. O., która prowadząc jej sprawy od dłuższego czasu (ok. 4 lata z przerwami) i mając wiedzę o potrzebach skarżącej nie poinformowała jej o uprawnieniach do ubiegania się o wnioskowany zasiłek okresowy wcześniej (tj. aby wcześniej złożyć sam formularz wniosku), co doprowadziło do niekorzystnego rozstrzygnięcia w postaci wydania zaskarżonej decyzji. Gdyby odpowiednio wcześniej wiedziała o takim uprawnieniu, to złożyłaby stosowny wniosek na piśmie. Pracownik socjalny świadomie zataił te informacje, co wydaje się być naganne z punktu widzenia celu instytucji jaką jest i ma być MOPS. Jak podaje w uzasadnieniu skargi, w listopadzie 2017 r. trafiła na pogotowie z powodu dyskopatii lędźwiowej i od tamtej pory nie ma zdolności do pracy. Wykorzystała już 6 miesięcy chorobowego, oraz 12 miesięcy świadczenia rehabilitacyjnego. W listopadzie 2019 znalazła się w szpitalu z powodu opadnięcia stopy. Ma dyskopatię lędźwiową [...], [...]. Przepuklina uciska na nerw, stąd ma niedowład grzbietu stopy lewej. Posiada orzeczenie o częściowej niezdolności, czeka na kolejną decyzję w jej sprawie. W listopadzie 2017 r. również złożyła dokumenty do Miejskiego Ośrodka Orzekania w B. o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Przyznano jej stopień lekki stopień od grudnia 2017 r. do grudnia 2020 r. Od orzeczenia odwołała się do K., następnie do Sądu (badana przez biegłych z zakresu neurologii i neurochirurgii w K., S. i C. ). Postępowanie trwało ponad rok i jego wyniku ma przyznany umiarkowany stopień niepełnosprawności od grudnia 2017 r. do grudnia 2020 r. W roku 2015, 2016, 2017 sporadycznie korzystała z pomocy MOPS-u, ponieważ nie zawsze tę pomoc otrzymała. Przedstawia historię kontaktów z MOPS, dotyczącą ubiegania się o różne świadczenia wskazując, że przyznano jej zaległe zasiłki na żywność za VIII 2018 r. i X 2018 r. Nie wie zatem czemu nie wypłacono jej zaległych zasiłków okresowych. Przeglądając akta swoich spraw zauważyła dopisaną, przez jej poprzedniego pracownika socjalnego informację, jakoby ona sama stwierdziła, że uzyskanie zasiłku wymaga wystąpienia w tej sprawie przez zainteresowanego. Jak pisze w skardze dalej, "skoro pracownik socjalny może za mnie pisać oraz dopisywać po moim podpisie to dlaczego w innych miesiącach nie miałam przyznanego zasiłku okresowego dodam jeszcze, że po tym incydencie zmieniono mi pracownika a wcześniej jak cały czas mi dawała decyzje odmowne i pisałam o zmianę pracownika to odpisywali, że pracownik robi wszystko zgodnie z przepisami i zmiana nie jest możliwa." Po tym incydencie i interwencji u przełożonej zmieniono jej pracownika socjalnego. Do dnia dzisiejszego nie otrzymała odpowiedzi jakie konsekwencje poniósł jej poprzedni pracownik socjalny, który działał na jej niekorzyść, m.in. doliczając dochód męża do dochodu rodziny pomimo tego, że ten prowadził odrębne gospodarstwo (wskazuje także na inne, niekorzystne dla niej, uchybienia w jego działaniu). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn podanych przez organy orzekające w sprawie. Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: Kolegium) z dnia [...] r. [...], utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. z [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącej P. Ś. zasiłku okresowego na okres od 1 grudnia 2017 r. do 31 stycznia 2019 r. oraz zasiłku okresowego od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. były przepisy art. 38 ust. 1 pkt. 1 w zw. z 8 ust. 1 oraz art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r, (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507, dalej; u.p.s.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 8 ust. 1 u.p.s. przewiduje tzw. kryterium dochodowe, warunkując w ogóle przyznanie świadczenia na podstawie u.p.s., o ile jej przepisy nie stanowią inaczej (np. przewidują wprost, że w przypadku określonego świadczenia kryterium dochodowe może być przekroczone– np. zasiłek celowy z art. 41 ustawy). Stanowi on, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł 1 , zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 528 zł 2 , zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z kolei w myśl art. 106 ust. 3 u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Analiza wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że spełnienie kryterium dochodowego oraz przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 i złożenie wniosku przez osobę zainteresowaną skutkuje koniecznością przyznania zasiłku okresowego, przy czym prawo do tego świadczenia przysługuje począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Zatem decyzja w sprawie przyznania zasiłku okresowego, podobnie jak w przypadku innych świadczeń objętych hipotezą art. 106 ust. 3 u.p.s., kreuje uprawnienie wnioskodawcy na przyszłość, od daty złożenia wniosku, niezależnie od tego kiedy ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii zapadnie. Mamy tutaj do czynienia z decyzją konstytutywną, bowiem to z niej wynikają określone skutki prawne (nabycie prawa), działającą wstecz (a nie od daty uzyskania waloru ostateczności, co w przypadku aktów konstytutywnych jest zasadą). Nie jest to akt deklaratoryjnym, bowiem skutków tych ustawodawca nie wiąże wprost z pewnymi zdarzeniami prawnymi (np. ze spełnieniem przesłanek koniecznych do nabycia prawa do zasiłku okresowego), ale z podjęciem aktu kreującego prawo do zasiłku okresowego. Wobec tego, skoro skarżąca domaga się ustalenia prawa do zasiłku okresowego wstecznie, za okres od 1 grudnia 2017 r. do 31 stycznia 2019 r., podczas gdy wniosek złożyła w dniu 22 lutego 2019 r., to z przyczyn, o których była mowa wyżej, organy były zobligowane odmówić przyznania prawa do tego świadczenia. Może ono być jedynie przyznane na przyszłość. Nie ma wobec tego większego znaczenia to, że skarżąca nie spełniała kryterium dochodowego za wskazany okres, bowiem nawet w przypadku jego spełnienia i tak decyzja byłaby negatywna. Natomiast kwestia kryterium dochodowego ma znaczenie dla orzeczenia w tej części, w której odmówiono przyznania prawa do zasiłku okresowego za luty 2019 r., a więc za miesiąc, w którym został złożony wniosek. Organ I instancji, działając zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 8 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którą za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, wyliczył dochód rodziny na 1455,92 zł, podczas gdy kryterium dochodowe wynosi 1056,00 zł. Zatem i za miesiąc luty skarżącej prawo do zasiłku okresowego nie przysługiwało. W toku rozpoznawania sprawy Sad nie stwierdził istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, stąd brak jest podstaw do zastosowania instytucji sygnalizacji, o której mowa w art. 155 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sad postanowił skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.