II SA/Gl 883/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2008r. sprawy ze skargi M.P. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy ogrodzenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2. przyznaje T.L. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę (...) zł w tym (...) zł podatku VAT. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając w oparciu o art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na P. K. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia dokumentacji związanej ze zrealizowaną budową ogrodzenia pomiędzy parcelą budowlaną nr [...], a ul. [...] w J. stanowiącą drogę gminną. W szczególności inwestor został zobowiązany do przedłożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia opisu wykonanych robót budowlanych wraz ze szkicami, rysunkami i uzgodnieniem lokalizacji ogrodzenia z zarządcą drogi, projekt zagospodarowania terenu obejmujący położone w J. parcelę budowlaną nr [...] i działkę nr [...], oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Wójta Gminy J. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ podał, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalił datę budowy przedmiotowego ogrodzenia na lata [...]. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia. Inwestor przedłożył, co prawda kopię pisma z [...]r. skierowanego do Urzędu Gminy J. zawierającego zgłoszenie budowy ogrodzenia działki nr [...] (aktualnie jest to działka nr [...]), zgłoszenie to nie obejmowało jednak budowy części ogrodzenia zrealizowanego na parceli budowlanej nr [...] na odcinku ok. [...] m wzdłuż posiadającej status drogi gminnej ul. [...]. Z zapisów obowiązującego planu miejscowego wynika, że ulica [...] stanowi drogę oznaczoną symbolem [...], która powinna posiadać w liniach rozgraniczających szerokość [...] m i szerokość jezdni minimum [...] m. Zrealizowane ogrodzenie nie narusza tych ustaleń planu miejscowego i w związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie mające na celu legalizację tego samowolnie wybudowanego odcinka ogrodzenia. Od tego postanowienia inwestor P. K. wniósł zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Podał, że wykonane na parceli nr [...] ogrodzenie objęte zostało zgłoszeniem dokonanym w [...] r. Wyjaśnił, że wraz z M. P. jest współwłaścicielem parceli nr [...]. Ten ostatni zagospodarował [...] części tej działki poprzez jej utwardzenie i zalanie asfaltem oraz przystąpił również do jej grodzenia od strony ul. [...]. Wydane postanowienie tym samym jest dla niego krzywdzące. Postępowanie w sprawie winno też toczyć się w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż dotyczy ono budowy zrealizowanej z odstępstwami od dokonanego zgłoszenia. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uwzględnił wniesione zażalenie. Działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 144 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 3, a także ust. 2, ust. 5 ust. 6 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane uchylił bowiem w całości zaskarżony akt i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ wskazał, że dokumenty, które Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał przedłożyć inwestorowi winny zostać złożone wraz z dokonanym zgłoszeniem w [...] r. Wójtowi Gminy J. Obowiązujący w tym czasie art. 30 ust. 1a ustawy Prawo budowlane stanowił, że w zgłoszeniu należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót oraz termin ich rozpoczęcia, dołączyć do niego dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W tej sytuacji żądanie tych dokumentów po [...] latach od zrealizowania robót w oparciu o dokonane zgłoszenie organ uznał za bezprzedmiotowe, a tym samym należało jego zdaniem umorzyć postępowanie w tej sprawie. Wydając to orzeczenie organ odwoławczy uznał, że przemawiała za tym także zgodność zrealizowanego ogrodzenia z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Naruszenie prawa własności nie mogło stanowić zaś samoistnej podstawy do orzeczenia rozbiórki, gdyż współwłaściciel może dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym w trybie przepisów kodeksu cywilnego. Ze znajdującej się w aktach kopii mapy zasadniczej wynika wreszcie, że zrealizowane ogrodzenie przy drodze gminnej jest tylko maleńkim fragmentem ogrodzenia między działką nr [...] i nr [...] pb. Pozostała część tego ogrodzenia nie podlega ingerencji organów nadzoru budowlanego, bowiem nie przekracza ono wysokości [...] m i biegnie między dwoma prywatnymi parcelami. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł M. P. Podniósł, że w [...] r. powiadomił Policję o grodzeniu przez P. K. parceli nr [...]. Inwestor wprowadził wtedy w błąd interweniujących policjantów oświadczając, że roboty te realizuje w oparciu o udzielone zezwolenie, gdy tymczasem zgłosił jedynie zamiar realizacji ogrodzenia działki nr [...]. Następnego dnia poradzono mu, aby także ogrodził pozostałą część wspólnej działki, w związku z czym wkopał trzy słupki metalowe. W [...] r. bez wiedzy skarżącego będącego współwłaścicielem parceli nr [...], została wykonana dokumentacja geodezyjna zrealizowanego ogrodzenia. Skarżący chciał następnie uzyskać pozwolenie na ogrodzenie pozostałej części parceli nr [...], pozwolenia takiego jednak nie uzyskał wobec braku zgody P. K. W konsekwencji tego nakazano mu rozebrać trzy słupki jego ogrodzenia, a postępowanie dotyczące ogrodzenia zrealizowanego przez P. K. umorzono. Powyższy stan rzeczy zdaniem skarżącego wskazuje na nierówne traktowanie przez organ nadzoru budowlanego współwłaścicieli parceli nr [...] w J. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podniósł, że w uzasadnieniu swojej "decyzji" mylnie podał, iż sporne ogrodzenie "maleńkim fragmentem" przylega do drogi oznaczonej jako działka nr [...]. Tymczasem w rzeczywistości po odczytaniu mapy sporządzonej przez biegłego geodetę należy stwierdzić, że żaden fragment ogrodzenia zrealizowanego przez P. K. na działce nr [...] pb nie przylega do tej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie w aspekcie jego zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) uznał, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Dodać należy, że kontrolę legalności zaskarżonego aktu Sąd przeprowadził nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami, a dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu. Z woli ustawodawcy obowiązek, o jakim jest mowa w art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane dotyczący przedłożenia przez inwestora dokumentów wskazanych w punktach 1-3 tego przepisu nakładany jest w formie postanowienia. Powyższe powoduje, że do tego wydanego w oparciu o przepisy prawa materialnego aktu administracyjnego nie odnoszą się wprost regulacje przewidziane dla postanowień w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 123 § 2 tej ustawy, chociaż w istocie rzeczy dotyczy ono prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania dowodowego. W związku z tym w przypadku tego rodzaju postanowień nie znajdzie także wprost zastosowania przepis art. 141 § 1 k.p.a. w świetle, którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wykładnia ostatnio wymienionego przepisu nakazuje jednak poszukiwanie możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w ustawie Prawo budowlane, która wskazuje kiedy służy zażalenie do organu odwoławczego na postanowienia wydawane w oparciu o jej przepisy przez organy pierwszej instancji. W szczególności zażalenie takie przysługuje m.in. na postanowienia określające wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 i art. 49 b ust. 4 Prawa budowlanego), czy wydawane w trybie art. 50 tej ustawy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 5). Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują jednak zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 49 b ust. 2 tej ustawy. W tej sytuacji wniesienie zażalenia na przedmiotowe postanowienie jako nie mające podstawy prawnej ani w ustawie Prawo budowlane, ani w k.p.a. – było niedopuszczalne. WINB rozpatrując merytorycznie niedopuszczalne zażalenie działał tym samym bez podstawy prawnej, gdyż przepisy prawne nie przewidywały kontroli instancyjnej takiego aktu w trybie zażaleniowym. Wobec powyższych ustaleń stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie objęte zostało hipotezą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co pociąga za sobą obowiązek stwierdzenia przez Sąd jego nieważności. Stwierdzenie nieważności postanowienia WINB zwalnia Wojewódzki Sąd Administracyjny od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WINB wyda, co do wniesionego zażalenia rozstrzygnięcie stosownie do art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o przyznaniu adwokatowi T. L. zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd oparł na przepisach art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 i § 18 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Podlegające zwrotowi koszty pomocy prawnej nie obejmują opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego, bowiem została ona uiszczona przez skarżącego.