II SA/Gl 883/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. R. na pismo Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty dodatkowej za postoje pojazdu p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem datowanym na dzień 27 lipca 2018 r. A. R. wniosła skargę na pismo Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty dodatkowej za postoje pojazdu. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] roku, nr [...] Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. wezwał skarżącą do uregulowania należności związanych z parkowaniem pojazdu w strefie płatnego parkowania miasta K. Pismem z dnia [...] roku skarżąca złożyła odwołanie od powyższego pisma wskazując, iż wszystkie opłaty, o których mowa w wezwaniu zostały uiszczone. Nadto do pisma dołączyła dowody dokonania przelewów. Miejski Zarząd Dróg i Mostów w K. zaskarżonym pismem wskazał, iż zgodnie z art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej u.d.p.) opłata dodatkowa powstaje z mocy prawa w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojazdów samochodowych na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania i jest obowiązkiem każdego kierującego, wynikającym z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Nadto stwierdzono, iż stosownie do treści § 6 Regulaminu poboru opłat w strefie płatnego parkowania miasta K. stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta K. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r. poz. [...] ze zm.) oraz odpowiednio uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta K. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r. poz. [...]), osoba korzystająca z pojazdu parkującego w strefie płatnego parkowania miasta K. zobowiązana jest do uiszczenia opłaty za postój niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty postoju pojazdu. Natomiast zgodnie z § 13 powyższej uchwały za nieuiszczenie opłaty, o której mowa w § 5 tejże, pobierana będzie opłata dodatkowa w wysokości 50,00 zł, której sposób pobierania określa wskazany w § 6 niniejszej uchwały Regulamin. Wskazano, iż to na korzystającym ze strefy płatnego parkowania spoczywa obowiązek terminowego opłacenia w całości należności wynikającej z czasu, w którym pojazd samochodowy korzystał z miejsca postojowego w strefie płatnego parkowania. Organ wskazał również wysokość stawek za parkowanie pojazdu jednocześnie informując, iż nie ma możliwości ani przywrócenia terminu na uiszczenie opłaty za postój poprzez umożliwienie dokonania dopłaty, ani także wezwania osoby zobowiązanej do uzupełnienia opłaty za postój, jeżeli ta została uiszczona w niższej wysokości, niż wynika z wezwania. W dalszej kolejności poinformowano, że § 3 pkt. 2 Regulaminu Poboru Opłat w Strefie SPP Miasta K. wskazuje, iż w przypadku uregulowania opłat przelewem należy wskazać: datę postoju oraz numer rejestracyjny pojazdu samochodowego lub numer wezwania do uiszczenia opłaty za postój pojazdu. Organ stwierdził, iż w przypadku przelewów dokonywanych za postoje pojazdu skarżącej w ich tytule brak było wskazania co należało opłacić. Opłaty zatem były zaliczane za postoje, które wymagały opłaty w terminie, a w przypadkach pozostałej kwoty dokonywanych opłat były one księgowane na poczet opłat dodatkowych. Organ w treści pisma szczegółowo opisał postoje ujęte w wezwaniach do zapłaty wraz z wyszczególnieniem: numeru wezwania, godzin postoju pojazdu, daty postoju oraz kwestii należnych opłat i ich terminowego opłacenia przez skarżącą. Wskazał również przypadki zaksięgowania dokonanych wpłat na poczet opłat dodatkowych. Nadmieniono również, że zgodnie z treścią § 6 ust. 4 Regulaminu poboru opłat w strefie płatnego parkowania miasta K., stanowiącego załącznik nr 2 do wspomnianej uchwały, wpłaty zrealizowane po upływie terminu określonego w § 6 ust. 1 powołanego Regulaminu podlegają zaliczeniu na poczet opłaty dodatkowej. Jednocześnie do pisma załączono poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie wezwań do uiszczenia opłat za postoje pojazdu, które dokumentują czas trwania postoju pojazdu skarżącej i w związku z tym kwoty, jakie należało uiścić tytułem każdego z postojów. Powyższe wezwania zostały sporządzone przez inkasentów, które są w ocenie organu wiarygodne i nie sposób założyć, że inkasenci którzy je wystawiali czynili to w złej wierze bez faktycznego ujawnienia parkowania pojazdu. W skardze z dnia 27 lipca 2018 roku, uzupełnionej pismem z dnia 14 września 2018 roku, skarżąca wskazała, iż dowody dokonania zapłaty za wszystkie okresy parkowania zostały dołączone do pisma skierowanego do Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku. Zdaniem skarżącej art. 13 f ust. 1 u.d.p "przewiduje możliwość automatycznym kalkulowaniu opłaty dodatkowej, która jest rodzajem kary administracyjnej, tylko i wyłącznie w razie nieuiszczenia opłaty za postój, a nie również w innych przypadkach nieopisanych przez ustawę". W związku z powyższym za błędną uznała interpretację organu, w której uiszczenie opłaty z opóźnieniem również może stanowić podstawę do naliczenia opłaty dodatkowej i w konsekwencji stwierdziła, że brak podstaw prawnych do jej naliczenia. Nadto zarzuciła organowi szereg nieprawidłowości związanych z przeprowadzeniem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu aktów lub czynności, na które może być wniesiona skarga. Jednocześnie wniesiono o ewentualne oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd bada, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, a więc czy jest dopuszczalna. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a oraz § 3, art. 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga dotyczy pisma MZUiM, które odnosi się do kwestii uregulowania opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu wraz z kosztami upomnienia. Jest to pismo stanowiące odpowiedź na pismo skarżącej z dnia [...] roku, w którym nie zgodziła się z upomnieniem wzywającym ją do uregulowania wyżej wspomnianych należności. Zdaniem Sądu, skarga o takim przedmiocie nie dotyczy żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 P.p.s.a., ani też nie dotyczy sprawy poddanej kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Za nieuiszczenie tych opłat pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób pobierania określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy). Opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 ww. ustawy). Na podstawie art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych, opłata podlega - wraz z odsetkami za zwłokę - przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei, stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, dalej u.p.e.a.), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Analiza przytoczonych regulacji prowadzi do wniosku, że charakter prawny upomnienia sprowadza się jedynie do przypomnienia o obowiązku zapłaty wymienionych w nim należności, z jednoczesną informacją o zagrożeniu skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Nie jest zatem aktem, który w sposób władczy rozstrzyga o sytuacji prawnej zobowiązanego, lecz jedynie przypomina o konieczności wykonania obowiązków wynikających bezpośrednio z mocy prawa. Dopiero niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do jego przymusowego wykonania, a konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne. Ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego - na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. - postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., wyd. 5, str. 72). Tymczasem upomnienie, jak już wskazano wyżej, poprzedza wszczęcie tego postępowania. Powyższego pisma nie można również zaliczyć do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. W szczególności nie sposób uznać, że stanowi inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro bowiem zaskarżone pismo nie posiada cech aktu administracyjnego: decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 P.p.s.a., to nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.