II SA/Gl 884/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr. ) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi B. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] 2005 roku skarżąca B. I. zwróciła się do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "zmiana zagospodarowania i niwelacja nierówności" na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w P. przy ul. A. W toku postępowania przeprowadzono uzgodnienia z właściwymi organami i instytucjami w zakresie melioracji wodnych, bezpośredniego zagrożenia powodzią, zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych, ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także w zakresie przyległego pasa drogowego. Na żądanie organu pierwszej instancji skarżąca dostarczyła opinię geotechniczną określającą stateczność skarpy i podłoża na terenie wnioskowanej działki. Rozpoznając wniosek skarżącej organ pierwszej instancji decyzją z [...] roku, nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wydanie tej decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem analizy dotyczącej warunków i zasad zagospodarowania przez osobę wpisaną na listę członków Okręgowej Izby Urbanistów w K.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 2 i 3, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 – 5 powołanej ustawy, o czym świadczy przeprowadzona analiza, której wyniki stanowią załącznik do decyzji. Wskazano, że inwestor przedstawił opinię geotechniczną, a ponadto przeprowadzono wymagane prawem uzgodnienia. Stwierdzono, iż spełnione zostały wymagania określone przepisami. Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. B., K. B. i I. S.. Wyrazili swój sprzeciw wobec zamierzonej inwestycji. Zarzucili, że w toku postępowania doszło do formalnych nieprawidłowości polegających na braku powiadomienia ich o podjętych czynnościach. Powołali się na wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowienie z dnia [...] roku. Wskazali na powodowane przez inwestora niszczenie sąsiednich użytków zielonych, a także całego środowiska. Podnieśli, że B. I. nie jest właścicielką terenu. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu stwierdzono, iż uwzględniono odwołanie z innych przyczyn, aniżeli te, które zostały w nim wskazane. Stwierdzono bowiem, że projektowane zamierzenie nie jest zmianą zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskowana działka jest oznaczona w ewidencji gruntów w części wyznaczonej do niwelacji jako grunt rolny i takim w ocenie organu odwoławczego po niwelacji pozostanie. Tyle tylko, że istniejąca skarpa zostanie umocniona, a istniejące odwodnienie zostanie udrożnione. W pozostałej części przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkami gospodarczymi, a także uzbrojona w sieci infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że planowany do niwelacji teren znajduje się w granicach wielofunkcyjnego korytarza ekologicznego doliny rzeki [...] wraz z dopływami oraz w granicach projektowanej strefy ochrony głównych zbiorników wód podziemnych. Z tych przyczyn organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie nie ma zastosowania ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem planowane przedsięwzięcie nie spowoduje zmiany zagospodarowania terenu. Zastosowanie znajdą natomiast przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Prawa wodnego, a także Prawa ochrony środowiska. W skardze do Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że jej celem było ulepszenie rzeźby terenu z uwagi na jego obsuwanie się i deformację istniejącego ogrodzenia. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożyła po uzyskaniu informacji o konieczności jego złożenia. W trakcie wizji w dniu [...] 2005 roku potwierdzono obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Kolejnym potwierdzeniem tej okoliczności było w ocenie skarżącej wydanie pozytywnych uzgodnień i przeprowadzenie analizy zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona decyzja przekreśliła ponad roczne zabiegi o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a ponadto naraziła skarżącą na konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów. Skarżąca zarzuciła naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7 – 9 kpa). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że stawiane przez skarżącą zarzuty nie są uzasadnione. W piśmie procesowym z dnia [...] 2007 roku skarżąca oraz uczestniczka postępowania W. B. (właścicielka przedmiotowej działki) wskazały na okoliczności uzasadniające przeprowadzenie planowanej niwelacji terenu oraz zwróciły uwagę na przyczyny, jakimi kierowali się uczestnicy postępowania składając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 59 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W stosunku do terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że wnioskowana przez skarżącą inwestycja nie miała polegać na budowie obiektu budowlanego, ani też na wykonaniu innych robót budowlanych. Wykonanie niwelacji terenu poprzez jego nadsypanie w zakresie zamierzonym przez skarżącą nie prowadzi bowiem do powstania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), jak również nie stanowi wykonania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Do rozstrzygnięcia pozostaje zatem ustalenie, czy zamierzona inwestycja powodowała taką zmianę zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko wówczas byłoby konieczne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i tylko wówczas decyzja taka miałaby oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Podstawę ubiegania się i wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi zamiar wykonania takiej inwestycji, która doprowadzi w efekcie do zmiany zagospodarowania terenu. Pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" jest pojęciem niedookreślonym, które nabiera precyzyjnej treści dopiero na poziomie stosowania prawa, w zestawieniu z konkretnymi faktami i w odniesieniu do wiedzy pozaprawnej. Przepis art. 59 ust. 2 expressis verbis rozstrzyga, że pojęcia zmiany zagospodarowania terenu nie można zawężać tylko do inwestycji wymagających pozwolenia przewidzianego w Prawie budowlanym. Jednakże ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ściśle skorelowana z ustawą - Prawo budowlane. Obie ustawy określają zespół działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można stosowania przepisów jednej z tych ustaw oddzielić od drugiej. Istotą ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności zamierzeń inwestycyjnych, które są regulowane przez Prawo budowlane (niekoniecznie poprzez obowiązek uzyskania pozwolenia). Uznać zatem należy, że definicje legalne stworzone na potrzeby Prawa budowlanego mają zastosowanie także do omawianej ustawy. Przez zmianę sposobu zagospodarowania będzie rozumiane takie przekształcenie przestrzeni (terenu), które prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Przez przeznaczenie rozumie się określoną działalność człowieka prowadzoną lub potencjalnie dopuszczoną na nieruchomości (gruncie lub budynku). Konieczność uzyskania decyzji do przeprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego została przez ustawodawcę określona szeroko. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagają zawsze roboty budowlane polegające na zmianie sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego, również takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że ma charakter jednorazowy, tymczasowy i trwa do jednego roku (nawet w takim przypadku organ może nałożyć obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy). Następuje to wtedy, gdy mają zostać wykonane roboty budowlane. Gdy zaś do takiej zmiany nie dochodzi, ubieganie się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest potrzebne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 maja 2005 roku, sygn. akt II SA/Wr 523/05, ONSAiWSA z 2007 roku, Nr 1, poz. 21). Skoro, jak wynika z akt sprawy i powyższych wywodów, zamierzenie inwestycyjne skarżącej nie prowadziło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Koniecznym zatem było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji, co uczyniono zaskarżoną decyzją. Z tego też powodu zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z przepisami prawa. Z kolei ustalenia organu pierwszej instancji mogą okazać się istotne i stanowić ewentualną przesłankę prowadzenia postępowania na podstawie innych ustaw – Prawo ochrony środowiska czy ustawy Prawo wodne, zwłaszcza że przedmiotowa działka jest usytuowana w ochronnej strefie ekologicznej. Ustalenia te nie mogły natomiast stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącej zmian sposobu zagospodarowania terenu dokonywanych w związku z procesem inwestycyjnym. Natomiast za uzasadnione należy uznać te twierdzenia skarżącej, z których wynika, że pozostawała w przekonaniu o konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na skutek działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji. Taka sytuacja w istocie stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 – 9 kpa. Stwierdzenie naruszenia tych zasad, które miały wpływ na wynik sprawy powodować by musiało w sytuacji, gdyby decyzja nadal pozostawała w obrocie prawnym, jej uchylenie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Decyzja ta jednak została już wyeliminowana z obrotu prawnego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, a w szczególności fakt, że w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.