II SA/Gl 884/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku W. M. z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanego bez pozwolenia blaszanego jednoboksowego garażu - na terenie działki nr 1 k. mapy 1, obręb S; w Z. przy ul. [...]. W wyniku wniesienia od tej decyzji przez W. M. odwołania została ona uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętego postanowieniem przedsięwzięcia. Jako podstawę prawną decyzji wskazał m.in. art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 oraz art. 53 ust. 3-5, art. 54, art. 55, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. z 2012 poz. 647 ze zm. zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W uzasadnieniu organ powołując się na wyniki opracowanej dla planowanego przedsięwzięcia analizy urbanistycznej stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie dla przedmiotowego garażu linii zabudowy zgodnie z miejscem jego usytuowania. Ta bowiem powinna być ustalona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, na których brak jest garażu zlokalizowanego w granicy z działką drogową lub w zbliżeniu do tej granicy. W odwołaniu od tej decyzji, W. M. podkreślił, że uzyskał pozytywne uzgodnienia co do możliwości legalizacji objętego postępowaniem garażu, za który płaci czynsz już od 25 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało decyzję organu pierwszej instancję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, w którym ustawodawca dopuszcza legalizację wybudowanego lub pozostającego w budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; ze zm.), niezbędnym warunkiem legalizacji jest stwierdzenie – miedzy innymi – zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy terenu. Również przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwia inwestorowi wystąpienie z wnioskiem o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu miejscowego), po dokonaniu samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 bez uzyskania takiej decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy stwarza podstawę do odstąpienia od wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Skoro przedłożenie przez sprawcę samowoli właściwemu organowi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, jest jednym z koniecznych i niezbędnych warunków przystąpienia do legalizacji wykonanych robót budowlanych, to nie można kwestionować prawa inwestora do ubiegania się o wydanie decyzji ustalającej takie warunki w stosunku do inwestycji zrealizowanej. Dalej Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Jednym z tych warunków jest konieczność ustalenia dla przedmiotowego obiektu budowlanego linii zabudowy. Z analizy przeprowadzonej dla ustalenia warunków zabudowy dla spornego garażu wynika zaś, iż brak jest możliwości ustalenia dla niego linii zabudowy, a to dlatego, że na działkach sąsiednich brak jest garażu, który byłby zlokalizowany w granicy z działką drogową lub w zbliżeniu do tej granicy, tak jak garaż odwołującego się. Prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesami innych podmiotów. Inwestycja nie może być usytuowana w odległości od drogi publicznej mniejszej, niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedynie ograniczenie w odniesieniu do linii zabudowy, wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 i zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.). W tym względzie powołało się SKO na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 139/12 (LEX nr 1145949). Podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie istniejąca na działce zabudowa garażowa (garaże blaszane, tak jak garaż odwołującego się) jest rozproszona i nie uporządkowana, dokonana samowolnie, a właściciele pozostałych garaży blaszanych otrzymali decyzje nakazujące rozbiórkę. W tej sytuacji w dokonanej na potrzeby przedmiotowego postępowania analizie uwzględnione zostały tylko obiekty murowane, których kontynuację stanowić powinna zabudowa odwołującego się. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium stwierdziło, iż uzyskanie pozytywnych uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przesądza o tym, że warunki zabudowy zostaną ustalone. W skardze do Sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO W. M. wnosił o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 8, 77 § 1 i art. 80 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niedostateczne rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego, a nadto poprzez niezbadanie w dostateczny sposób możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2003 r. Zarzucił również, że SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie zbadało realizacji przez organ pierwszej instancji zaleceń wynikających z pierwszej wydanej w tej sprawie decyzji odwoławczej – z dnia [...] r. Zdaniem skarżącego fakt rozproszonego usytuowania garaży blaszanych w sąsiedztwie jego garażu przemawia za stwierdzeniem "dobrego sąsiedztwa" dla jego obecnego usytuowania. Podobnie jak w odwołaniu skarżący podkreślił także, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego skoro za objęty postępowaniem garaż opłaca on czynsz od około dwudziestu sześciu lat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podkreślając, że podstawy określenia parametrów urbanistycznych dla istniejącego obiektu budowlanego nie mogą stanowić parametry obiektów wzniesionych samowolnie i objętych nakazem rozbiórki. Na rozprawie sądowej w dniu 12 września 2013 r. skarżący oświadczył, że ze wzniesionych samowolnie garaży blaszanych, oprócz jego garażu, pozostały w terenie jedynie jeszcze dwa garaże, usytuowane od niego w dalszej odległości. Wojewódzki Sad Administracyjne w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Jak to zasadnie stwierdziły organy obu instancji jedyną z koniecznych przesłanek ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, w tym także dla istniejącego już obiektu budowlanego (na potrzeby procesu legalizacyjnego – art. 48 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego) jest zgodne z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenie, że projektowana lub istniejąca zabudowa odpowiada wymaganiom w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania teren, w tym m.in. linii zabudowy w odniesieniu zabudowy na terenie sąsiednim. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w każdym przypadku odmową ustalenia warunków zabudowy na podstawie tych przepisów. W tym względzie nie ma zdaniem Sądu żadnego znaczenia m.in. akcentowana przez skarżącego okoliczność, ile lat użytkował on objęty postępowaniem garaż za zgodą właścicieli terenu na którym jest on usytuowany, czy płacił z tego tytułu czynsz, jak też dlaczego Gmina Z. odmawia "przydzielenia" skarżącemu nowego terenu na inną lokalizację garażu. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kontem oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w odniesieniu do ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w pełni należy zaś podzielić stanowisko organów obu instancji, że brak było podstaw do ustalenia dla garażu skarżącego linii zabudowy zgodnie z miejscem jego usytuowania tj. w zbliżeniu do ulicy [...]. Przeprowadzona analiza zabudowy w obszarze analizowanym dawała bowiem podstawy do ustalenia tej linii jedynie zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. tj. jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej na działkach sąsiednich, czyli linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące garaże murowane usytuowane w odległości 4 m od granicy drogi (działki nr 2). Taka linia zabudowy byłaby też prawidłowa nawet gdyby przyjąć, że w sprawie miałaby zastosowanie treść § 4 ust. 3 tego rozporządzenia i to analizowanego również w odniesieniu do garaży blaszanych. Były one bowiem również usytuowane w dalszej odległości od drogi niż garaż skarżącego. Nadto prawidłowo uznały organy orzekające, iż w tym względzie mogłyby być brane pod uwagę jedynie garaże istniejące legalnie a nie wzniesione samowolnie i objęte nakazem rozbiórki – jak to miało miejsce w odniesieniu do istniejących wcześniej (w dniu orzekania przez Sąd zostały one bowiem usunięte) garaży blaszanych. W przypadku gdy garaż skarżącego został wzniesiony nielegalnie, jest usytuowany w nadmiernym zbliżeniu do drogi, stanowi na danym terenie gdy chodzi o jego wygląd (garaż blaszany) obiekt odosobniony (po usunięciu garaży objętych nakazem rozbiórki), to również zdaniem Sądu brak było jakichkolwiek przesłanek do ustalenia dla niego linii zabudowy według miejsca jego obecnego usytuowania – na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Nadto gdy weźmiemy pod uwagę formę architektoniczną przedmiotowego garażu (blaszak), to brak jest zdaniem Sądu podstawy do przyjęcia, że jego zabudowa stanowiłaby w tym przedmiocie kontynuację sąsiedniej zabudowy (również gdy chodzi o gabaryty w odniesieniu do ciągu garaży murowanych). Z powyższego wynika, że w sprawie nie została spełniona konieczna dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Uzasadniało to odmowę ustalenia tych warunków. W tym zakresie wbrew stanowisku skarżącego, ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienie są zdaniem Sądu wystarczające i nie dają podstaw do jej wzruszenia. Skarga jako nieuzasadniona podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. bu