II SA/Gl 885/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 627 z późn. zm. – dalej u.k.p.) oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm. – dalej p.r.d.), art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541), art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., orzekł: 1. zatrzymać R. G. prawo jazdy kategorii "B" nr [...] wydane przez Starostę [...] do czasu uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu sprawdzającego kwalifikacje; 2. skierować R. G. na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kategorii "B" z części teoretycznej i praktycznej. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] r. do Starostwa wpłynął wniosek [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień R. G., w związku z otrzymaniem 30 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z uwagi na powziętą informację o przekroczeniu liczby 24 punktów Starosta [...] był zobligowany do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oraz sprawdzenia kwalifikacji w ramach posiadanych uprawnień ww. kierującego. Starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zwrot zatrzymanego prawa jazdy w myśl art. 102 ust. 2 u.k.p. następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w piśmie z dnia [...] r. R.G., reprezentowany przez pełnomocnika, który podniósł oparcie decyzji na nieistniejącym stanie prawnym oraz zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że R. G. w okresie od [...] r. do [...] r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co został ukarany łącznie liczbą 30 punktów karnych. Tym samym zaś zaistniała przesłanka do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Decyzje w tym zakresie mają charakter związany. Wniosek Komendanta, jako dokument urzędowy, jest objęty domniemaniem prawdziwości informacji w nim zawartych (art. 76 k.p.a.). Podstawa prawna zaskarżonej decyzji była prawidłowa i aktualna. W każdej sytuacji przekroczenia 24 punktów karnych w ciągu jednego roku organ ruchu drogowego jest zobligowany do wystąpienia z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Termin jednego roku jest wskazany jako czas, w którym punkty te muszą wystąpić, gdyż stosownie do brzmienia art. 130 ust. 2 p.r.d. po upływie roku punkty usuwa się z ewidencji. Nie oznacza to w żadnym wypadku, że w ciągu roku od dnia ukarania pierwszymi punktami w danym roku musi być zakończone postępowanie w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i decyzję należy utrzymać w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik R.G., zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie: I. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 p.r.d., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji zaniechanie wyjaśnienia rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego w sprawie, które doprowadziło do wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy wobec niewystarczającego ustalenia stanu aktywnych punktów karnych, okresu i miejsca popełnienia zarzucanych wielokrotnie naruszeń przepisów ruchu drogowego i liczby przypisywanych punktów karnych; II. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b) p.r.d. w zw. z art. art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, który co do zasady został uchylony; Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że organ odwoławczy naruszył obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji i tym samym naruszył konstytucyjną zasadę praworządności. Zaskarżana decyzja została wydana m. in. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d., który to przepis jest co do zasady uchylony. Kolejne nowelizacje ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym w sposób sztuczny i sprzeczny z zasadami prawidłowej legislacji oraz zasadą demokratycznego państwa prawa przesuwają termin utraty mocy obowiązującej przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b) Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem Skarżącego normy tej - jako dotkniętej domniemaniem niekonstytucyjności - nie można brać pod rozwagę jako podstawy orzekania. Organy zaniechały też wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji wyjaśnienia rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego w sprawie w dacie wydania kontestowanej decyzji. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż pierwsze punkty karne zostały nałożone na Skarżącego w dniu [...] roku, zatem w dacie zarówno wydania zaskarżanej decyzji, jak i skierowania wniosku do Starosty [...] o sprawdzenie kwalifikacji przez Komendanta Wojewódzkiej Policji w K., były przedawnione i winny ulec usunięciu z ewidencji. W konsekwencji zaniechania przez organ wyjaśnienia istniejącego stany faktycznego Odwołującemu przypisano liczbę 30 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, zamiast 22 punktów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega m. in. osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. w założeniu ustawodawcy miał stracić moc z dniem 4 stycznia 2016 r., niemniej jednak na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r. poz. 2183) w art. 5 ust. 2 wskazano: "Do dnia [...] r. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby kierującej tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. Kierowca lub osoba kierująca tramwajem skierowani na egzamin państwowy przystępują do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w trybie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1." Art. 114 p.r.d. został uchylony przez art. 125 pkt 10 lit. g) u.k.p. z dniem 1 stycznia 2017 r. Zatem w dacie orzekania przez organy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b) p.r.d. obowiązywał i winien być podstawą wydawanych rozstrzygnięć. Ustawodawca ma prawo kształtować porządek prawny, a organy mają obowiązek przepisy wykonywać. Brak jest podstaw, by twierdzić, że przedłużenie terminu obowiązywania przepisu przez ustawodawcę w niniejszych okolicznościach jest niezgodne z Konstytucją. Ponadto, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541), do dnia 31 grudnia 2016 r. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4. Wskazać należy, że starosta, jako organ I instancji, był uprawniony i zobligowany zarazem do wydania decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę limitu 24 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Starosta przed wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy ustala stan faktyczny, jakim jest przekroczenie przez kierującego liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie dokumentu urzędowego, jakim jest sformalizowana informacja nadesłana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. Decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, ma charakter decyzji związanej. Jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy, obowiązany jest wydać przewidziane prawem rozstrzygnięcie. Zatem organy nie mają w tym przypadku swobody decyzyjnej i zobligowane są do wydania określonego rozstrzygnięcia, o ile zaistniały przesłanki w postaci ustalenia przekroczenia 24 punktów karnych za wykroczenia drogowe. Niewątpliwie zatem organy nie mogą, w decyzji związanej, brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, niezależnie od tego, czy są one trafne, czy nie (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z 7 lipca 2016 r., sygn. III SA/Łd 301/16). Przy tym w świetle art. 130 ust. 1. p.r.d. (w brzmieniu do 31 grudnia 2016 r.) Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1690/12, stwierdza słusznie, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 p.r.d. jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. On tylko również ma kompetencję do usuwania punktów karnych. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu (w braku odmiennych postanowień) tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Z kolei R.A. Stefański w Komentarzu do art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Lex-el.) stwierdza na podstawie przywoływanego przez siebie orzecznictwa, że "czynności materialno-techniczne z art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, określane jako czynności ewidencyjne, podlegają kontroli sądowej". Z tym stwierdzeniem należy się w pełni zgodzić. Skarżący miał zatem możliwość uruchomienia określonej procedury przed właściwym organem policyjnym, mającej na celu ewentualne zmniejszenie liczby punktów. Starosta z kolei nie może ingerować samodzielnie w rejestr policyjny i nie może arbitralnie decydować o tym, czy punkty są kierowcy przypisane prawidłowo, czy nie. Oznacza to, że kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy może być jedynie rozeznana przez sąd administracyjny w odrębnym postępowaniu ze skargi na czynność materialno-techniczną w postaci wpisu do ewidencji. Zatem, dane zawarte we wniosku Komendanta, tj. fakt przekroczenia limitu punktów karnych, są okolicznością obiektywną wiążącą Starostę i niepodlegającą weryfikacji w ramach postępowania przed tym organem (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 czerwca 2016 r., sygn. III SA/Wr 54/16). Nie jest zasadny w konsekwencji zarzut dotyczący skutków upływu czasu i podstaw do usunięcia punktów z ewidencji. Zwrócić uwagę należy na art. 130 ust. 2 p.r.d. (w brzmieniu do 31 grudnia 2016 r.), zgodnie z którym punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. W takim przypadku nie dochodzi do usunięcia punktów, zaś organ prowadzący ewidencję zobowiązany był do złożenia wniosku inicjującego niniejsze postępowanie (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z 3 października 2014 r., sygn. II SA/Gl 588/14). Literalne brzmienie cytowanego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, iż popełnienie kolejnego naruszenia, za które przypisana liczba punktów przekroczyłaby określoną wyżej wartość powoduje, iż uzyskanych uprzednio punktów nie usuwa się z ewidencji. W wyniku potwierdzenia prawomocnym rozstrzygnięciem kolejnego naruszenia punkty te podlegać będą bowiem sumowaniu. Decydujące znaczenie ma tu data dopuszczenia się przez kierowcę wykroczenia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 11 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Gl 690/09). Organy administracyjne nie są uprawnione, by prowadzić postępowania za organy policji i sądy powszechne w zakresie ustalania zawinienia w zakresie popełnionych wykroczeń. Skarżący mógł odmawiać przyjęcia mandatów i sprawy byłyby rozpoznawane przez sądy powszechne. Przyjęte mandaty stały się z kolei prawomocne. Z akt sprawy wynika, że R. G. w okresie od [...] r. do [...] r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, co było podstawą rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie ma tym samym uprawnień do badania, czy faktycznie do popełnienia wykroczeń doszło (i w jakich okolicznościach), czy też nie doszło. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 130 ust. 2 p.r.d., art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b p.r.d., art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.