II SA/Gl 885/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu P. G. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przebudowy obiektu budowlanego oddala sprzeciw. Pismem z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w J. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta J. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy hali magazynowej zlokalizowanej na działce nr 1 przy ulicy [...] w J., w zakresie wykonania na terenie obiektu instalacji i urządzeń służących do hodowli [...]. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta J. zawiadomił o wszczęciu wnioskowanego postępowania. W dniu [...] r. przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że stan hali magazynowej w zakresie zrealizowanych robót budowlanych jest zgodny ze stanem z dnia wydania pozwolenia na użytkowanie - tj. decyzji nr [...] z dnia [...] r. Potwierdził, że w budynku znajduje się system paszociągów oraz system pojenia podwieszane na linkach do konstrukcji stropodachu, które to systemy znajdowały się w hali w czasie wydawania pozwolenia na użytkowanie tej hali. Stwierdzono też, że w hali zmagazynowana jest pasza, nawozy i maszyny rolnicze. W oparciu o powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy hali magazynowej z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Decyzją z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] r. nowe oględziny przedmiotowej hali, w wyniku których potwierdził poprzednie ustalenia, odnotowując ponadto, iż nie stwierdzono, występowania [...], odchodów [...] ani zapachów. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta J. decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy hali magazynowej zlokalizowanej na działce nr 1 przy ulicy [...] w J. w zakresie wykonania na terenie tego obiektu instalacji i urządzeń służących do hodowli [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania oraz wskazał na przeprowadzone liczne kontrole i oględziny przedmiotowej hali, które potwierdziły brak oznak hodowli [...]. W ocenie organu od [...] r. nie stwierdzono, aby nastąpiła zmiana użytkowania przedmiotowej hali. Wobec powyższych ustaleń, nie zakwestionowanych przez strony postępowania, z uwagi na bezprzedmiotowość dalszego postępowania, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w piśmie z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w J.. Zarzucił decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli. Uwzględniając powyższe wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty poprzez nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przez zobowiązanie inwestora do rozbiórki istniejących instalacji, które zostały zamontowane niezgodnie z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. W uzasadnieniu stwierdził, iż argumentacja organu pierwszej instancji jest chybiona. W ocenie prokuratora doszło do naruszenia przez inwestora art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż na podstawie zatwierdzonych kolejnymi decyzjami projektów budowlanych, w hali przewidziano jedynie wykonanie instalacji elektrycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej, nie przewidziano zaś na jej obszarze wykonania instalacji przeznaczonych do hodowli [...] "[...]". W ocenie prokuratora organ pierwszej instancji zupełnie w sprawie pominął wydane w sprawie wyroki w zakresie pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania przedmiotowej hali na [...], a mianowicie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 67/16 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2296/16, które jednoznacznie wskazują, że celem inwestora jest zamiana hali magazynowej w [...], czego zdaje się nie dostrzegać organ powiatowy. Rozpatrując złożone odwołanie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołując się do art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnił, kiedy postępowanie staje się bezprzedmiotowe, podkreślając, iż na gruncie prawa budowlanego, co do zasady postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy organ nadzoru budowlanego nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów, po uprzednim, dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (z uwzględnieniem art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego). W niniejszej sprawie umorzenie postępowania jest, w ocenie organu, co najmniej przedwczesne. W kolejnych protokołach z oględzin (z dnia [...] r. i dnia [...] r.) organ powiatowy stwierdzał, że stan robót zrealizowanych w przedmiotowej hali magazynowej jest zgodny ze stanem z dnia wydania pozwolenia na użytkowanie. Organ powiatowy przyznał, że w budynku znajduje się system paszociągów oraz system pojenia, wyjaśniając jednak, że urządzenia te były w hali w czasie wydawania pozwolenia na użytkowanie. Dodał, że w hali zmagazynowana jest pasza, nawozy oraz maszyny rolnicze. Jednak organ wojewódzki po analizie akt dotyczących wydania pozwolenia na użytkowanie stwierdził, iż nie wynika z nich aby instalacja do pojenia czy system paszociągów ówcześnie znajdował się w tej hali. Zarówno zatwierdzony projekt, jak i rysunki zawierające zmiany nieistotne, nie wskazywały na istnienie takiej instalacji. Nie odnotowano faktu istnienia tej instalacji z obowiązkowej kontroli budowy z dnia [...] r. nr [...], a zdaniem organu wojewódzkiego fakt istnienia takiej instancji musiałby być odnotowany z uwagi na treść art. 36 ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wykonanie tych urządzeń, przeznaczonych do hodowli [...] w hali magazynowej, jest zmianą zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stąd okoliczność ta nie pozwoliłaby ma wydanie pozwolenia na użytkowanie hali, lecz zobligowałaby organ pierwszej instancji do przeprowadzenia stosownego postępowania naprawczego. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ponownie prowadzonym postępowaniu należy uzupełnić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o dokumenty pozwalające na ustalenie daty wykonania instalacji. Organ drugiej instancji podkreślił przy tym, że obowiązujące przepisy nie przewidują zwolnienia z reglamentacji robót polegających na wykonaniu instalacji pojenia zwierząt czy paszociągu. Zgodnie z generalną zasadą przed ich wykonaniem wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku stwierdzenia, że wykonane zostały bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązkiem organu pierwszej instancji jest przeprowadzenie stosownego postępowania legalizacyjnego. Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia P. G., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył sprzeciw od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta J. z dnia [...] r. umarzającej postępowanie w sprawie przebudowy hali magazynowej z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odwołując się do pojęć zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ustawy Prawo budowlane) oraz przebudowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a tej ustawy) stwierdził, iż montaż w obiekcie budowlanym (hali magazynowej) instalacji do pojenia zwierząt i paszociągu nie stanowi przebudowy ani zmiany sposobu użytkowania obiektu. Instalacja do pojenia zwierząt i paszociąg stanowi jedynie urządzenie, które może być w każdej chwili usunięte z obiektu bez ingerencji w substancje budowlaną, podobnie jak elementy wyposażenia. Instalacje te nie są elementami wyposażenia hali zamontowanymi na stałe, jak np. instalacja elektryczna czy wodociągowa. Dodał, że żaden przepis Prawa budowlanego nie określa konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia dla montażu instalacji czy urządzeń, które nie stanowią stałego wyposażenia obiektu. Nie doszło zaś do zmiany sposobu użytkowania ani do przebudowy hali magazynowej, nie wykonano w niej żadnych robót budowlanych, które można byłoby zakwalifikować jako przebudowę obiektu lub zmianę jej sposobu użytkowania. W budynku nigdy nie prowadzono hodowli [...] ani żadnych innych zwierząt, a hala magazynowa jest użytkowana zgodnie z przeznaczeniem. Podkreślono, że decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. została uchylona decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., który orzekł też o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmówił wydania pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił, że instalacje do pojenia i karmienia zwierząt były zlokalizowane w budynku hali podczas wszystkich przeprowadzonych przez organ powiatowy kontroli budynku i nigdy ich nie kwestionowano. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż fakt istnienia tych instalacji musiałby być odnotowany w momencie przeprowadzania obowiązkowej kontroli z uwagi na treść przepisu art. 36 ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty kontroli). W trakcie tej kontroli stwierdzono zgodność wykonanego obiektu z zatwierdzoną dokumentacją projektową i w konsekwencji organ powiatowy wydal decyzję o pozwoleniu na użytkowanie hali magazynowej. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. 2018r., poz. 1302 ze zm.) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem tut. Sądu, musiał zostać oddalony. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną doń decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji ma zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia te wymogi. Wykazuje bowiem w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, wskazuje też organowi jakie okoliczności faktyczne sprawy, istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania wyjaśnienia. Organ drugiej instancji uzasadniając konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że na gruncie prawa budowlanego postępowanie co do zasady staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Dalej stwierdził, że aby organ mógł zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne, to obowiązany jest kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym w szczególności wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą prawdy obiektywnej. Zobowiązany jest więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w tym celu winien przeprowadzić z urzędu wszelkie niezbędne dowody dla dokładnego wyjaśnienia sprawy. W realiach kontrolowanej sprawy należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji jest co najmniej przedwczesne. Nie została bowiem sprawa w sposób jednoznaczny wyjaśniona. Wprawdzie organ pierwszej instancji podczas dwukrotnych (w dniu [...] r. i w dniu [...] r.) oględzin przedmiotowej hali nie stwierdził realizacji robót budowlanych, wskazując, że obecny stan przedmiotowej hali zgodny jest ze stanem z dnia wydania pozwolenia na użytkowanie czyli decyzji z dnia [...] r., ale ustalenia te nie znajdują jednak potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Stanowisko organu pierwszej instancji jest tylko gołosłownym stwierdzeniem, a to w m.in. w aspekcie ustaleń organu odwoławczego, który po analizie protokołu z obowiązkowej kontroli budowy nr [...] z dnia [...] r. podał, że nie odnotowano w nim, aby taka instalacja została wykonana. Zasadnie przy tym organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 36 ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego fakt ten musiałby być odnotowany w protokole kontroli, a nie został odnotowany. Stwierdzenie wykonania w hali urządzeń typu -system paszociągów oraz system pojenia- nie mogło bowiem być uznane za stałe, niezbędne i typowe wyposażenie hali magazynowej i musiało świadczyć o zmianie sposobie jej wykorzystywania. Zresztą o zamiarze przekształcenia przedmiotowej hali magazynowej w [...] przeznaczony do hodowli [...] może także świadczyć wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem (z dnia [...] r.) o wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w zakresie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej o powierzchni 1.860 m2 na [...] przeznaczony do hodowli 9.750 sztuk [...]. W wyniku jego rozpatrzenia organ pierwszej instancji - Prezydent J. decyzją z dnia [...] r. zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom S. i P. G. pozwolenia na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych. Jednak w wyniku odwołania złożonego przez uczestników tego postępowania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z kolei skarga na powyższą decyzję podobnie jak późniejsza skarga kasacyjna nie zostały uwzględnione. Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę inwestorów na decyzję Wojewody Śląskiego (sygn. akt II SA/Gl 67/16), a wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2296/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ich skargę kasacyjną na powyższy wyrok. Zatem w takich okolicznościach trudno uznać twierdzenia tak organu pierwszej instancji jak i strony skarżącej, że system paszociągów i system pojenia został w wykonany w hali magazynowej w dacie jej odbioru do użytkowania, za przekonujący. Jest to na tym etapie stwierdzenie przynajmniej przedwczesne. Nie można też zgodzić się ze stroną skarżącą, że na wykonanie tych urządzeń nie było konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia. Nie może podlegać wątpliwości, iż wyposażenie hali w system paszociągów i system pojenia nie jest standardowym wyposażeniem hali magazynowej. Ich wykonanie świadczy o zamiarze prowadzenia hodowli [...] w tej hali przez inwestorów. Nadto o poddaniu reglamentacji prawa budowlanego budowy tych urządzeń świadczy dobitnie wniosek skierowany do organów administracji architektoniczno- budowlanej przez inwestorów o wydanie pozwolenia na ich wykonanie. Mając zatem na uwadze, że inwestorzy sami najpierw wnieśli taki wniosek o wydanie pozwolenia na wykonanie instalacji paszociągów i sytemu pojenia do właściwych organów, a obecnie kwestionują ten fakt, należy ich stanowisko, iż nie podlegają one reglamentacji prawa budowlanego, uznać za przynajmniej niekonsekwentne. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż niewyjaśnienie przez organ powiatowy stanu faktycznego sprawy, nie pozwala organowi odwoławczemu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało oddalić wniesiony sprzeciw i na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.