II SA/Gl 885/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO.OS/41.9/623/2022/16569/BL w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w kwestii wniosku o wyłączenie z udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach(SKO) zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2023 r, nr SKO.OS/41.9/623/2022/165969/BL, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 570) oraz art. 61a § 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 2000 ze zm.- dalej "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r. D. S. (skarżący), przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] S. z siedzibą w K., o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] (Starosta) z dnia 3 października 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o wyłączenie jako strony postępowania administracyjnego: A. M. i M., postanowiło odmówić wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 15 września 2022 r. zwrócił się do Starosty o wyłączenie jako strona postępowania A. M. oraz M. K. W uzasadnieniu stwierdził, że M. K. jest w zarządzie zagranicznego podmiotu działającego w branży drzewnej. Wyraził opinię, że A. M. podejmuje działania na niekorzyść firmy skarżącego, aby wyprzeć jego firmę z rynku. Odnosząc się do wniosku skarżącego Starosta wyjaśnił, że określił strony postępowania zgodnie z art. 28 K.p.a. Stwierdził, że w obowiązujących przepisach brak jest podstaw do złożenia przedmiotowego wniosku. Wobec czego brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Biorąc pod uwagę powyższe Starosta postanowieniem z dnia 3 października 2022 r. nr[...] , odmówił uwzględnienia wniosku. SKO przytoczyło brzmienie art. 157 § 1 K.p.a właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§2). Stwierdziło, że w art. 61a § 1 K.p.a. określone zostały dwie przesłanki, które stoją na przeszkodzie wszczęciu postępowania. Pierwsza z nich obejmuje sytuację, w której żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Druga przesłanka określona w art. 61a § 1 K.p.a odwołuje się do "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania i dotyczy sytuacji, w których wszczęcie postępowania administracyjnego jest niemożliwe - np. gdy sprawa nie może być załatwiona przez organ administracji w formie decyzji z uwagi na brak ku temu przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę orzekania albo sprzeciwiają się temu inne regulacje prawne. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nie może zostać wszczęte, gdy wniosek o wszczęcie dotyczy postanowienia, które jest niezaskarżalne. SKO wyjaśniło, że "inną uzasadnioną przyczyną" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a.- przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia - jest wniesienie przez wnioskodawcę wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w tym trybie administracyjnym, albowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego rodzaju postanowień nie może być, w świetle art. 126 K.pa. uruchomione Ponieważ postanowienie Starosty z dnia 3 października 2022 r. w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o wyłączenie jako strony postępowania administracyjnego: A. M. i M. K., jest postanowieniem niezaskarżalnym, to odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności jest uzasadniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie SKO wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu stwierdził, że SKO, jako organ nadzorczy na wstępie powinien zbadać czy Starosta [...] mógł wydać w tej sprawie postanowienie bez możliwości złożenia zażalenia. Stwierdził, że państwo K. są autorami pomówień, na podstawie których wszczęto postępowanie administracyjne, a uznanie ich za stronę postępowania jest w sprawie niedopuszczalne SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 ust.2 p.p.s.a. Podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 30 czerwca 2023 r. skarżący nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. -dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej. Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Zastosowanie tego trybu stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 K.p.a. Regułą jest natomiast, aby przepisy o charakterze wyjątku intepretować ściśle, a nie rozszerzająco. Stosownie do przepisu art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie z inicjatywą w tym przedmiocie wystąpił skarżący, który we wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] (Starosta) z dnia 3 października 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o wyłączenie jako strony postępowania administracyjnego: A. M. i M.K. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, ma obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie, a zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. SKO prawidłowo dokonało oceny w tym zakresie, badając dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Podstawę prawną wydanego w rozpatrywanej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi art. 61a § 1 K.p.a. W oparciu o powyższy przepis organ administracji publicznej orzeka o niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania, w tym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca w art. 126 K.p.a. ograniczył w odniesieniu do postanowień możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów art. 156-159 K.p.a. wyłącznie do kategorii postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień wydawanych na podstawie art. 134 K.p.a. Zatem, tylko tego rodzaju postanowienia - zaskarżalne w drodze zażalenia lub wydane w oparciu o art. 134 K.p.a. - mogą zostać poddane kontroli w trybie postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kwestionowane przez skarżącego postanowienie zostało wydane na podstawie art. 123 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Starosta określił strony postępowania zgodnie z regułami postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazał Starosta na postanowienie, o którym nie przysługuje zażalenie. A zatem nie jest dopuszczalne zastosowanie wobec tego postanowienia postępowania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Należy podzielić argumentację SKO przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, że zgodnie z przepisem art. 126 K.p.a. nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 126 K.p.a. Zarzuty skarżącego w istocie odnoszą się do niejasnych intencji osób, o których wyłączenie z postępowania skarżący wnosi. Argumentacja skarżącego oznaczałaby w istocie rozszerzającą wykładnię przepisów dotyczących wszczynania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, co – jak wskazano na początku rozważań, ze względu na wyjątkowy charakter tych przepisów (w stosunku do odpowiednio stosowanej zasady trwałości decyzji administracyjnych), należy uznać za niedopuszczalne. Strona postepowania nie może być pozbawiona możliwości obrony swoich praw w postępowaniu. Sąd zauważa, że rozpatrując kwestię odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a wobec tego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, czyli w przedmiotowym przypadku – odnośnie istnienia merytorycznych przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wyłączenia stron postępowania. W konsekwencji powyższych rozważań należy uznać, że SKO nie naruszyło art. 61a § 1 K.p.a. i prawidłowo oceniło, że w niniejszej sprawie zaistniała niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn przedmiotowych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd skargę oddalił.