II SA/Gl 886/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Państwowej Inspekcji Pracy w W., które przekazano następnie Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w K., W. D. domagała się uchylenia zarządzenia Prezesa Zarządu "A" S.A. z dnia [...] r. nr 1 znak [...] w sprawie wytycznych do określenia stref kontrolnych i odległości gazociągów wydobywczych od obiektów terenowych. Odpowiadając na powyższe pismo Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. pismem z dnia [...]r., nr [...]poinformował, że wniosek w tej sprawie należy skierować bezpośrednio do zarządu "A" S.A., gdyż organ nadzoru górniczego nie jest właściwy w sprawie i nie jest też możliwe przekazanie wniosku na podstawie przepisów k.p.a., bowiem nie jest to organ administracji. Nadto Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wyjaśnił, że kwestionowane zarządzenie nr 1 stanowi jedynie wewnętrzną instrukcję i nie stanowi podstawy prawnej dla działań organów nadzoru górniczego. Kolejnymi pismami z dnia [...]r. skierowanymi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R., Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. i Wojewody [...] W. D. wniosła o natychmiastowe wstrzymanie prac budowlanych na terenie jej działek i nieruchomości sąsiednich w pasie drogowym ul. [...] i [...]w R. jako odbywających się w ramach samowoli budowlanej i stwarzających zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia. Powyższe pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wg. właściwości Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (pismo z dnia [...]r., nr [...]). W odpowiedzi na powyższe wystąpienia Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. pismem z dnia [...]r. nr [...],[...] poinformował W. D., że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a zatem brak przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania przedmiotowej budowy jako aktualnie już zakończonej, co inwestor zgłosił pismem z dnia [...]r., w wyniku którego w dniach 14 i 15 lipca przeprowadzono obowiązkową kontrolę w trybie art. 59d Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił nadto, że odpowiedź na identyczne zarzuty, zawarte w piśmie z dnia [...]r., skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R., a przekazanym pismem z dnia [...]r., została już udzielona pismem z dnia [...] r., znak [...]. Po omówieniu treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego organ podał, że przedmiotowa budowa była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. znak [...], które nadal pozostaje w obrocie prawnym, a budowa była prowadzona zgodnie z warunkami tego pozwolenia oraz wówczas obowiązującymi przepisami, które nie przewidywały wydania decyzji środowiskowej, o której mowa w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Uznając powyższe pismo za decyzję, W. D. wniosła od niego odwołanie, w którym zarzuciła, że w [...] r. przedsiębiorca górniczy wkroczył na teren ich nieruchomości, a następnie po przerwaniu robót na okres 16 lat i po utracie ważności pozwolenia na budowę oraz bez wykazania prawa do nieruchomości, bezprawnie kontynuował budowę i obecnie prowadzi wydobycie kopaliny, co zagraża bezpieczeństwu powszechnemu. Taki stan rzeczy potwierdzono w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych. Odwołująca się podniosła, że przepisy o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązują też na etapie realizacji inwestycji, zaś postępowanie organów godzi w zasadę wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i narusza zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Wyższego Urzędu Górniczego działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania od powyższych pism z dnia [...]r. i z dnia [...]r. W ocenie organu drugiej instancji, w niniejszej sprawie brak bowiem przedmiotu zaskarżenia, jako że odwołanie przysługuje od decyzji. Tymczasem kwestionowane pisma nie stanowią decyzji w rozumieniu k.p.a., lecz są odpowiedziami na pisma udzielonymi w sprawie, która nie podlegała załatwieniu w takiej formie prawnej. Skargi na powyższe postanowienie wnieśli R. D., W. D., A. J. i I.P., domagając się uchylenia zarówno rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzających rozstrzygnięć organu pierwszej instancji. Nadto, zawnioskowali o wstrzymanie wykonania decyzji urzędów górniczych pierwszej i drugiej instancji, które zezwalały na realizację inwestycji budowy kopalni Z. w miesiącu czerwcu 2011 r. w osiedlu mieszkaniowym R., gdyż może to wywołać trudne do odwrócenia zmiany i stwarza zagrożenie dla życia, zdrowia, środowiska oraz mienia w znacznych rozmiarach. Podnieśli, iż do chwili obecnej, pomimo upływu 17 lat, nie został zrealizowany ustawowy obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 53 prawa górniczego i geologicznego. Wskazali na inne rozstrzygnięcia wydane przez sądy administracyjne. Przedstawili proces budowy kopalni, wydawane w tym zakresie wyroki zwracając uwagę na naruszenia proceduralne, a mianowicie naruszenia art. 7, art. 77, a w rezultacie art. 8 k.p.a. W ich ocenie pozwolenie na budowę przedmiotowej kopalni utraciło ważność z mocy art. 162 Kodeksu, a inwestycja jako taka nie mogła być dalej realizowana. Tylko bierność organów doprowadziła, w ich ocenie, do ominięcia przez inwestora przepisów prawa. W rezultacie doprowadziło to do zaboru mienia przez podmiot górniczy. Dodali, że budowa zakładu górniczego w osiedlu mieszkaniowym narusza dyrektywy europejskie, a nadto powoduje zagrożenie bezpieczeństwa jego mieszkańców (m. in. powodowane wybuchami, promieniowaniem cieplnym czy wyciekiem paliwa lub gazu). Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 886/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargi W. D., I. P. i A. J. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. R. D. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia spraw przed NSA sygn. akt I OSK 2122/11 i WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1112/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę R. D. zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. i sprowadza się do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez W.D., od pism Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. i z dnia [...]r. Uznanie, że odwołanie jest niedopuszczalne stanowi konsekwencję stanowiska organu odwoławczego, że wymienione wyżej pisma nie są decyzjami administracyjnymi. Jak wynika z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie od niego odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Jak już wyjaśniono w motywach wyroku tut. Sądu z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 887/11, mocą którego oddalono skargę R. D. na postanowienie organu z dnia [...]r. nr [...] w sprawie wstrzymania robót budowlanych, Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w kilku miejscach, jednak pojęcia tego nie definiuje. Art. 104 k.p.a. ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Przepis ten nawiązuje więc do treści art. 1 pkt 1 k.p.a., który określa przedmiot postępowania administracyjnego i zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Z artykułu tego wynika, że decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygania sprawy z tym, że sprawy te mogą być załatwiane w innej formie. Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie Kodeksu i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 tego Kodeksu. Zatem w ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (finansowego), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W ujęciu procesowym decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją, czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP; 1982, z. 9, p. 169). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazywany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną. Tymczasem kwestionowane pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...]r. i z dnia [...]r., są w istocie informacją tego organu i odpowiedzią na pisma W. D., kwestionujące legalność robót budowlanych na terenie górniczym Z.. Pisma te nie rozstrzygają jednak żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a jedynie informują o toku postępowania w zakresie kwestionowanych robót budowlanych prowadzonych przez inwestora. Zatem należy stwierdzić, że kwestionowane pisma nie mogły zostać zakwalifikowane do kategorii decyzji administracyjnych, a w związku z tym nie przysługiwało od nich odwołanie, co przesądza o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Nadto, wskazać przyjdzie, że w piśmie z dnia [...]r. organ pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie brak przesłanek do wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis ten stanowi, że wstrzymanie robót budowlanych w razie wystąpienia przesłanek ustawowych następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jednak ustawa nie przewiduje formy prawnej działania organu w przypadku nieuwzględnienia żądania strony wstrzymania robót budowlanych. Zatem nie sposób domniemywać, że w tym wypadku organ wydaje decyzję o odmowie wstrzymania robót, bowiem nie chodzi o załatwienie sprawy co do istoty, ani też zakończenie sprawy w inny sposób. Odmowa wstrzymania robót nie przybiera też formy postanowienia, a zwłaszcza na tego rodzaju pismo nie przysługuje zażalenie. Art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego, przewiduje bowiem zażalenie jedynie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a nie – w sprawie wstrzymania robót budowlanych, co obejmowałoby również rozstrzygnięcie o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Stąd też pismo organu pierwszej instancji z dnia [...]r. informujące o prowadzonych postępowaniach w sprawie robót budowlanych na terenie górniczym Z. i braku podstaw do ich wstrzymania, nie mogło być zakwalifikowane ani jako decyzja w rozumieniu art. 104 k.p.a., ani jako postanowienie, na które służy zażalenie. W konsekwencji na pismo nie służył, żaden środek zaskarżenia. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że pisma organu pierwszej instancji stanowiły odpowiedź na wystąpienia W. D., której skarga została odrzucona. W ramach niniejszej sprawy brak też podstaw do stwierdzenia, czy pisma W. D. winny spowodować wszczęcie postępowania w sprawie zbadania legalności już wykonanych robót budowlanych. Jedynie na marginesie zauważyć przyjdzie, że wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji zakończenia budowy jest bezprzedmiotowe. Wreszcie, wskazać należy, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały żadnego znaczenia inne postępowania wymienione w piśmie z dnia [...] r. Stąd też nie mógł odnieść skutku wniosek o zawieszenie postępowania z braku przesłanek z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Nie stwierdzając zatem naruszenia art. 134 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy. mw