II SA/Gl 886/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty "A" w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie kary pieniężnej za zniszczenie drzewa 1) uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 82 ust. 1a, art. 85 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i pkt 2, art. 88 ust. 1 pkt 3 , pkt 4, pkt 5, art. 89 ust. 1, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) wymierzył Wspólnocie Mieszkaniowej przy ulicy G. [...],[...],[...] i [...] w K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zniszczenie czterech sztuk drzew, spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. P. –Prezes Zarządu, Dyrektor oraz W. B. – Prokurent [...]-[...] Spółki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w K.. W odwołaniu wymienione osoby wskazały, iż odwołanie wnosi Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy G. [...] [...],[...] i [...] w K.. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na mocy art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. wezwał osoby składające odwołanie o nadesłanie pełnomocnictwa lub innych dokumentów potwierdzających upoważnienie do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej w przedmiotowej sprawie (potwierdzających prawidłowość umocowania). W odpowiedzi wnoszący odwołanie przedłożyli odpis KRS oraz umowę o przekazanie nieruchomości w zarządzanie z dnia [...] r. zawartą pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową Nieruchomości przy ulicy G. [...] a Spółką Mieszkaniową [...] Sp. z o.o. w K., której następcą jest [...]-[...] Spółka Mieszkaniowa Sp. z o.o. w K.. Po analizie złożonych akt Kolegium stwierdziło, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne i czy wniesione zostało w terminie. Negatywne przesłanki skutecznego złożenia odwołania to niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia środka prawnego. Przesłanka niedopuszczalności odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak i z przyczyn podmiotowych. Przyczyny niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym to w szczególności oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego do czynności prawnych. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie stwierdzić należy przesłankę niedopuszczalności podmiotowej, gdyż odwołanie złożyły osoby, którym brak legitymacji odwoławczej. Podpisani pod odwołaniem A. P. – Prezes Zarządu oraz W. B. – Prokurent [...]-[...] Spółki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w K. nie przedłożyli stosownych dokumentów – pełnomocnictw – które dawałyby im umocowanie do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy G. [...],[...],[...] i [...] w K.. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tjedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo osobie prawnej. Zmiana ustalonego w trybie określonym w ust. 1 zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić na podstawie uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza, która stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Jeżeli zarządu nie określono w umowie, o której mowa w ust. 1 art. 18 ustawy, lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, to obowiązują zasady określone w ustawie – w rozdziale IV. W ocenie kolegium przepisy art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali umożliwiają właścicielom lokali na określenie sposobu zarządu wspólną nieruchomością, co oznacza, że z woli właścicieli lokali zarząd ten może być prowadzony inaczej niż to określają przepisy ustawy. Określenie sposobu zarządu nieruchomością wspólną następuje w formie aktu notarialnego (albo w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali, albo później w innej umowie zawartej w formie aktu notarialnego). Wyrażona w ten sposób wola właścicieli lokali ma pierwszeństwo przed regulacją dotyczącą sprawowania zarządu zawartą w cytowanej ustawie. Kolegium dodało, przywołując wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt III CZP 129/08, że uprawnienie zarządu w znaczeniu podmiotowym do reprezentowania wspólnoty płynie z samej uchwały powołującej ten organ i znajduje uzasadnienie w teorii organów osoby prawnej, podczas gdy zarządca w rozumieniu art. 18 ustawy jest tylko przedstawicielem wspólnoty i dla umocowania do działania w jej imieniu potrzebuje pełnomocnictwa. W konsekwencji organ odwoławczy doszedł do wniosku, że reprezentacja wspólnoty mieszkaniowej przed organem przez zarządcę wymaga umocowania w umowie o określeniu sposobu zarządu nieruchomością wspólną lub w uchwale o zmianie tej umowy. Z kolei po analizie przedłożonych w niniejszej sprawie dokumentów (§ 7 umowy o ustanowieniu odrębnej własności lokali zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. Rep.A Nr [...], umowy o przekazanie nieruchomości w zarządzanie z dnia [...] r. - § 2 i § 4 ust. 1 i ust. 2 – nie zawierającej wymaganej formy aktu notarialnego) należy stwierdzić, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy G. [...] powierzyła Zarządcy – obecnie [...]-[...] Spółce Mieszkaniowej Sp. z o. o w K. obowiązki zarządu nieruchomością w zakresie nie wykraczającym poza zwykły zarząd. W sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu może reprezentować Wspólnotę wyłącznie na podstawie odrębnego pełnomocnictwa ustanowionego przez Wspólnotę, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Wobec złożenia odwołania przez Prezesa Zarządu oraz Prokurenta [...]-[...] Spółki Mieszkaniowej Sp. z o. o w K., Kolegium wezwało o przedłożenie pełnomocnictwa, w odpowiedzi na co przedłożono wymienioną powyżej umowę z dnia [...] r. i odpis z KRS Spółki. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania, wobec złożenia go przez osoby nie posiadające legitymacji odwoławczej. Nie zostały bowiem przedstawione dokumenty – pełnomocnictwa - które dawałyby im umocowanie do złożenia odwołania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy G. w K.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy G. [...],[...],[...] i [...] w K., działająca przez zarządcę [...]-[...] Spółkę Mieszkaniową Sp. z o. o w K., reprezentowana przez pełnomocnika -radcą prawnego J. F.. Pełnomocnik zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 10 § 1, art. 32, art. 63 § 3 i art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez orzeczenie przez organ o niedopuszczalności odwołania w sytuacji wątpliwości organu co do prawidłowego umocowania przedstawiciela strony – mimo reakcji przedstawiciela na wezwanie do wykazania własnego umocowania - w miejsce wezwania strony z pominięciem przedstawiciela do usunięcia braków formalnych oraz naruszenia art. 18 ust.1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie błędnych ocen prawnych w kwestii i formy i zakresu umocowania przedstawiciela strony wnoszącej odwołanie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zakwestionował pogląd organu, aby Spółka nie była umocowania do wniesienia odwołania względnie by nie wykazała w toku postępowania swego umocowania do działania w sprawie. Skarżąca przedłożyła bowiem organowi umowę zawartą w formie aktu notarialnego (wymóg ten w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali do umowy o wyodrębnieniu lokalu zawierającej postanowienia o powierzeniu zarządu osobie prawnej) – tj. umowę z dnia [...] r. Wbrew stanowisku organu wymóg zachowania formy aktu notarialnego nie obejmuje zawarcia umowy o zarządzanie, dodatkowo normującej prawa i obowiązki stron, w tym zarządcy nieruchomości. Stąd też w świetle przedstawionych dokumentów nie powinno budzić wątpliwości umocowanie zarządcy do działania w imieniu Wspólnoty w postępowaniu administracyjnym. Reprezentowanie Wspólnoty w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu wycinki drzew (czyli dążenie do tego, by kar nie wymierzono, bądź by decyzja nakładająca karę została uchylona) stanowi tzw. czynność zachowawczą i mieści się w ramach tzw. zwykłego zarządu, powierzonego zarządcy w drodze czynności dokonanej w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. Strona skarżąca podniosła nadto, iż nawet gdyby stanowisko co do braku umocowania zarządcy było uzasadnione, to organ winien podjąć czynności skutkujące wezwaniem samej strony do podpisania odwołania w terminie. Nie można natomiast za prawidłowe uznać wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia braków formalnych złożonego odwołania. W niniejszej sprawie organ nie wezwał Wspólnoty do usunięcia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie, chociaż nie było wątpliwości, iż zarządca nie wnosił odwołania w imieniu własnym, lecz w imieniu strony postępowania - Wspólnoty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi, przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu zaniechania wezwania strony do uzupełnienie odwołania, wyjaśniło, iż pismem z dnia [...] r. wezwało do uzupełnienia odwołania, z czego jednak storna nie skorzystała. Na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. stający za skarżącą Wspólnotę radca prawny J. F. wyjaśnił, że niniejsza skarga wniesiona została przez Wspólnotę Mieszkaniową, w imieniu której działa [...]-[...] Spółka Mieszkaniowa jako Zarządca, ustanowiony w trybie art. 18 ustawy o własności lokali. Powołał się na § 7 tej umowy z dnia [...] r. zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] jako określenie sposobu zarządu nieruchomością wspólną, którego wykonywanie powierzono Spółce Mieszkaniowej [...] Sp. z o.o. w K. (poprzednika prawnego [...]-[...] Spółki Mieszkaniowej). Dodał, że nie zostały zawarte dalsze umowy w formie aktu notarialnego określające sposób zarządu, przy czym w postępowaniach cywilnych zarówno co do czynności zwykłego zarządu jak i czynności przekraczających zwykły zarząd, Wspólnota była reprezentowana przez Zarządcę. Wyjaśnił, iż celem zawarcia kolejnej umowy z dnia [...] r. o przekazanie nieruchomości w zarząd było określenie obowiązków zarządcy. Nie będąc w stanie podać czy dokonano wyboru zarządu właścicielskiego, wniósł o wyznaczenie terminu w celu nadesłania pisma wyjaśniającego. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik wyjaśnił, iż Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy G. [...],[...],[...] i [...] w K. mocą uchwały z dnia [...] r. powołała spośród właścicieli lokali nowy zarząd, a pismem z dnia [...] r. dosłane zostało pełnomocnictwo Wspólnoty dla radcy prawnego. Na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. pełnomocnik podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty, akcentując, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wezwało Wspólnoty o nadesłanie dokumentu, z którego wynikałby sposób reprezentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze nie jest prowadzone z urzędu, może ono zostać wszczęte, w myśl art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 tego Kodeksu, czyli osoby, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie przed organem pierwszej instancji i wydana w nim decyzja. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu wymienionego powyżej art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy G. [...],[...],[...] i [...] w K.. Wskazać przy tym trzeba, że odwołanie może być wniesione osobiście lub przez pełnomocnika, jak to miało miejsce w tej konkretnej sprawie, gdzie Wspólnota działała przez zarządcę – [...]-[...] Spółkę Mieszkaniową Sp. z .o.o. w K.. W takim przypadku składający odwołanie winien przedstawić swe umocowanie do działania w imieniu odwołującego. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wprawdzie pismem z dnia [...] r. wezwało osoby składające odwołanie o nadesłanie pełnomocnictwa lub innych dokumentów potwierdzających upoważnienie do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej w przedmiotowej sprawie (potwierdzających prawidłowość umocowania), a osoby te przesłały wymagane dokumenty, tym niemniej w ocenie organu odwoławczego nie doprowadziły one do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie prawidłowej reprezentacji. Dlatego też, uznając, iż strona – Wspólnota Mieszkaniowa przy ulicy G. nr [...],[...],[...] i [...] w K. nie jest reprezentowana w wymagany prawem sposób, Kolegium stwierdziło na mocy art. 134 Kodeksu postepowania administracyjnego niedopuszczalność odwołania. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie można jednak się zgodzić. Nawet bowiem przyjmując za organem odwoławczym, iż wezwana przez Kolegium Zarządca skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej - [...]-[...] Spółka Mieszkaniowa Sp. z o.o. w K. nie przedłożyła wystarczających dokumentów potwierdzających jej umocowanie do działania w imieniu Wspólnoty, to trzeba zauważyć, że nie podlegało wątpliwości organu odwoławczego, że odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa, a zatem, to Wspólnota winna zostać wezwana do podpisania skargi, względnie przedłożenia pełnomocnictwa dla reprezentującej ją zarządcy. Stąd też organ odwoławczy winien wystosować stosowne wezwanie do Wspólnoty Mieszkaniowej. Zgodnie bowiem z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z kolei art. 64 Kodeksu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia ewentualnych braków formalnych, a nałożenie na organy tych obowiązków związane jest z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego ochroną jednostki przez negatywnymi skutkami nieznajomości prawa. Dlatego też mocą § 2 powołanego powyżej artykułu organ administracji jest obowiązany wezwać wnoszącego pismo/odwołanie o usunięcie braków w terminie siedmiu dniu od doręczenia wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte, należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa, ewentualnie brak podpisu na odwołaniu. Zaniechanie wezwania wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia pełnomocnictwa, względnie osobiste podpisanie pisma pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bez umożliwienia stronie usunięcia tego braku stanowi naruszenie wspomnianych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. (zob. B.Adamiak i J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s. 358). Jeśli zatem organ powziął ewentualne wątpliwości dotyczące przedłożonego na jego wezwanie pełnomocnictwa, to powinien był podjąć dalsze czynności skutkujące wezwaniem samej strony do podpisania odwołania w terminie i pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W żadnej zaś mierze, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie można uznać za prawidłowe w tej sytuacji wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, bez uprzedniego wezwania strony – Wspólnoty Mieszkaniowej – do uzupełnienia braków formalnych złożonego przez nią środka zaskarżenia. Uwzględniając zatem powyższe należy stwierdzić, że przedstawione stanowisko organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonym postanowieniu, nie odpowiada przepisom postępowania powodując naruszenie art. 10 § 1, art. 32, art. 63 § 3 i art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynika sprawy. Mając powyższe na uwadze zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonego postanowienia stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekał zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oaz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi, w pierwszej kolejności doprowadzi do właściwego uzupełnienia wniesionego w sprawie odwołania (uwzględniając m.in. fakt, iż w aktach sprawy znajduje się m.in. uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy G. [...] w K. z dnia [...] r., z której wynikał wybór Zarządu Wspólnoty w osobach I. C. oraz C. G., z których ten pierwszy brał udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (uczestnicząc w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] r.), a następnie rozpatrzy merytorycznie sprawę podejmując stosowne rozstrzygnięcie.