II SA/Gl 887/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi F.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] ustalił na rzecz F. Z. odszkodowanie w kwocie 20.065,00 zł za nieruchomość gruntową położoną w R., obręb R. (k.m. [...]), stanowiącą działkę o nr ewid. [...] o powierzchni 0,0267 ha, zajętą pod drogę publiczną gminną (ul. [...] w R.). Decyzja ta została wydana na podstawie art. 73 ust 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej powoływana jako ustawa), w związku z regulacją zawartą w dziale III Rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę R. własności nieruchomości gruntowe, stanowiącej działkę o nr ewid. [...] o powierzchni 0,0267 ha, zajętą pod drogę publiczną gminną - ul. [...] w R. Właścicielem ww. nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. był F. Z. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości (przejęte pod drogi publiczne) jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., po którym to dniu roszczenie wygasa. Wniosek o wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] i [...] (z których została wydzielona działka drogowa nr [...]), F. Z. złożył w dniu 24 października 2005 r. Na zlecenie Starosty [...] w 2010 r., stosownie do art. 7 w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy K. O. dokonał wyceny wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości, która wyniosła 27.055,00 zł. Zgodnie z regulacją § 36 ust. 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 22 września 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem), określenia wartości nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym. Organ uznał, że wartość prawa własności przedmiotu wyceny określona w operacie szacunkowym, ustalona została zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, w związku z czym w oparciu o regulację art. 130 ust. 2 u.g.n. wartość określona w ww. operacie została przyjęta, jako wysokość odszkodowania. Zdaniem przedstawiciela Burmistrza Miasta R. wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym została znacznie zawyżona. W piśmie z dnia 1 grudnia 2010 r. rzeczoznawca uznał to stwierdzenie za nieuzasadnione, wyjaśniając, że ceny transakcyjne z tego rynku zawierały się w przedziale od 53,06 zł/m2 do 122,00 zł/m2, przy średniej 97,43 zł/m2, zatem wartość szacowanych działek zbliżona była do średniej ceny na tym rynku. Równocześnie na rynku nieruchomości mieszkalnych w R. większość transakcji z ostatnich dwóch lat zawierała się w przedziale od 50 zł/m2 do 254,58 zł/m2, przy średniej 101,18 zł/m2. Na zlecenie starosty wykonano ponowną wycenę działki nr [...], która wyniosła 20.065,00 zł. Rzeczoznawca majątkowy J. O. dokonał określenia wartości nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę korygowania ceny średniej. W przypadku tej wyceny do porównań zostało przyjętych trzynaście transakcji z okresu 2010 – 2011 z następujących miast: T., R., Z. Aż siedem transakcji przyjęto z miasta R. Ceny transakcyjne z tego rynku zawierają się w przedziale od 47,17 zł/m2 do 103,12 zł/m 2, przy średniej 75,12 zł. W wyniku tego rzeczoznawca przyjął wartość jednego metra kwadratowego gruntu na kwotę 75,12 zł, w związku z czym wartość prawa własności nieruchomości wyniosła 20.065,00 zł. Rynek transakcji został zawężony do transakcji zawartych na terenie gmin i miast Powiatu [...], co spowodowało obniżenie wartości jednostkowej metra kwadratowego nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji F. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o dopuszczenie zawnioskowanych dowodów. Zaskarżonej decyzji zarzucono: a) naruszenie art. 11 kpa w związku z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 156 ust. 4 u.g.n przez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, w tym niewyjaśnienie przyczyn i podstawy prawnej zlecenia wykonania nowego operatu szacunkowego zamiast wystąpienia o aktualizację operatu z [...] r.; b) naruszenie art. 80 kpa w związku z naruszeniem § 4 ust. 4 i § 56 rozporządzenia przez nieprawidłowe zastosowanie oraz przyjęcie, że wartość nieruchomości została udowodniona; c) naruszenie art. 8 kpa w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji przez jego niezastosowanie skutkujące nierównym traktowaniem stron postępowania i zaniechaniem zwrócenia się przez organ do rzeczoznawcy majątkowego J. O., celem wyjaśnienia podniesionego na rozprawie w dniu [...] r. przez odwołującego się zarzutu znacznego zaniżenia wartości nieruchomości; d) naruszenie art. 12 § 1 kpa i art. 136 kpa w związku z art. 156 ust. 4 u.g.n. przez ich niezastosowanie, które skutkowało nieuzasadnionym postępowaniem, a w konsekwencji utratą ważności opinii z [...] r. wydanej w formie operatu szacunkowego. Powołując się na wyrok tut. Sądu z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 205/09 skarżący podniósł, że organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazał, aby miał jakiekolwiek wątpliwości, co do wartości nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym z [...] r., tym samym nie był uprawniony do wystąpienia do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości i w tym samym celu. Ponadto z decyzji tej zdaniem odwołującego się nie wynika, czy i w jakim zakresie dokonana została kontrola obu operatów szacunkowych, w szczególności operatu z [...] r. Organ nie odniósł się również do zgłoszonego do protokołu rozprawy administracyjnej z [...] r. zarzutu dotyczącego znacznego zaniżenia wartości nieruchomości w stosunku do wyceny z 2010 r. Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 80 kpa i przepisów rozporządzenia podniesiono, że operat szacunkowy z [...] r. zawiera błędy, nie zawierając jednocześnie elementów pozwalających na dokonanie oceny jego rzetelności. Przede wszystkim wykonane fotografie obrazują inną działkę niż działka będąca przedmiotem wyceny. Poza tym z przedmiotowego operatu nie wynika, aby nieruchomości, które wzięto dla porównania były podobne, bowiem operat nie wskazuje cech tych nieruchomości, nie wykazano również, aby były one przeznaczone na ten sam cel. Co więcej, tylko dwie nieruchomości (pozycja 12 i 13) mają powierzchnię podobną do nieruchomości wycenianej, reszta jest mniejsza. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił argumenty świadczące o prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Dokonał też własnej analizy i oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania stwierdzając, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a ustalone odszkodowanie odpowiada wartości przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego możliwości zaktualizowania operatu szacunkowego sporządzonego [...] r. przez K. O., wyjaśniono, że nie mógł on zostać zaktualizowany, bowiem zmianie uległo rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 200 r., w szczególności w zakresie metodyki ustalenia wartości nieruchomości zajętych pod drogi. W skardze na powyższą decyzję F. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący w zasadzie powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 10 kpa przez jego niezastosowanie, co skutkowało uniemożliwieniem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto zarzucił naruszenie art. 128, art. 129 i art. 130 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez ustalenie wysokości odszkodowania w sposób niespełniający konstytucyjnych i ustawowych przesłanek słusznego odszkodowania, jak również przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu wartości nieruchomości na kwotę 20.065,00 zł, gdy wartość ta winna być jego zdaniem określona na kwotę co najmniej 27.055,00 zł. Jednocześnie skarżący zarzucił naruszenie § 36 ust. 1 w związku z ust. 4 rozporządzenia przez błędne przyjęcie nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych oraz art. 77 § 3 i art. 78 § 1 w związku z art. 7, art. 8 i art. 12 kpa przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności zgłoszonego przez skarżącego zaniżenia wartości nieruchomości, jak również nieprzesłuchanie biegłego w kwestii związanej ze sporządzonym operatem szacunkowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, którą ustalono na rzecz F. Z. odszkodowanie w kwocie 20.065,00 zł za zajętą pod drogę publiczną gminną (ul. [...] w R.) nieruchomość gruntową położoną w R., stanowiącą działkę o nr ewid. [...] o powierzchni 0,0267 ha, dla której na dzień 31 grudnia 1998 r. prowadzona była księga wieczysta KW nr [...] w Sądzie Rejonowym w T. Jak wynika z akt administracyjnych działkę nr [...] o powierzchni 267 m2 nabyła Gmina R. z dniem 1 stycznia 1999 r., a przed tą datą stanowiła ona własność F. Z. Spór w sprawie dotyczy należnego F. Z. odszkodowania za tą działkę. Zdaniem F. Z. odszkodowanie to powinno wynosić 27.055,00 zł, która to kwota wynika z operatu K. O. z dnia [...] r., a zdaniem organów orzekających wynosi 20.065,00 zł, która została określona w opinii rzeczoznawcy majątkowego – J. O. z dnia [...] r. Istotnie w niniejszej sprawie zostały sporządzone dwa operaty przez dwóch rzeczoznawców majątkowych, a mianowicie operat szacunkowy z dnia [...] r. K. O., w którym wartość rynkową prawa własności nieruchomości skarżącego określono na 27.055,00 zł i operat z dnia [...] r. J. O. określający tą wartość na kwotę 20.065,00 zł. Skład orzekający podziela stanowisko organów obu instancji, że podstawą ustalenia odszkodowania należnego skarżącemu mógł być jedynie operat J. O. z dnia [...] r. Art. 156 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t. j. Dz.U.2010.102.651 ze zm.) stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat sporządzony przez K. O. w dniu [...] r. z oczywistych powodów nie mógł uwzględniać zmian w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (obowiązujących od dnia 26 sierpnia 2011 r.). Oznacza to, że po dniu 26 sierpnia 2011 r. operat sporządzony przez K. O. nie mógł być w dalszym ciągu wykorzystywany, a tym bardziej aktualizowany w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie zatem organ I instancji zlecił sporządzenie nowego operatu, którym jest operat J. O. z dnia [...] r. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie materialnej, która stanowi art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). To właśnie ten przepis reguluje wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne. Odszkodowanie to ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Obligatoryjnym warunkiem określenia wysokości odszkodowania jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości danej nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy (to jest 29 października 1998 r.) oraz aktualnych cen w obrocie nieruchomościami podobnymi. Operat szacunkowy, stanowiący podstawowy i obligatoryjny dowód w sprawie określenia wysokości odszkodowania musi spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat taki jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organów orzekających. Organy te zobowiązane są dokonać oceny, czy operat zawiera wymagane elementy oraz odpowiada przepisom prawa. Operat z dnia [...] r. został uznany za prawidłowy przez organy obu instancji. Nadto organ I instancji odniósł się także do operatu K. O. z dnia [...] r., co w ocenie Sądu było uzasadnione jedynie w części dotyczącej niewykorzystania tego operatu dla ustalenia i wypłaty należnego skarżącemu odszkodowania. Zgodnie z § 36 ust. 6 obowiązującego rozporządzenia przy określeniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 – 4 rozporządzenia. Wartość rynkową spornej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (ul. [...]) w operacie J. O., zaakceptowanego przez organy, określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie (wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych – art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Z operatu szacunkowego, na podstawie którego wydano decyzje w niniejszej sprawie wynika, że analizą objęto rynek gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową na terenie powiatu [...], ze szczególnym uwzględnieniem R., T. i Z. Do analizy przyjęto 13 transakcji, które miały miejsce od kwietnia 2010 r. do października 2011 r. (co wobec sporządzenia operatu w dniu [...] r., jego zapisów na s. 13 oraz brzmienia art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami czyni zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia "trendu czasowego" nieuzasadnionymi). Z planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że zarówno działka nr [...], jak i teren przyległy do niej na dzień 29 października 1998 r. położone były w strefie mieszkaniowo-usługowej, pełnej ochrony konserwatorskiej oraz częściowo w strefie nadzoru archeologicznego. Wartość 1 m2 gruntu ustalono (przy powyższych ustaleniach) na kwotę 75,15 zł, a w związku z tym wartość działki nr [...] o powierzchni 267 m2 na kwotę 20.065,00 zł. Nie ma racji skarżący kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Z operatu (zaakceptowanego przez organy) wynika, że rzeczoznawca do porównań przyjął 7 transakcji nieruchomościami położonymi wyłącznie w tym samym obrębie, w którym położona jest wyceniona nieruchomość, pozostałe dotyczą natomiast miejscowości sąsiednich (z obszaru tego samego powiatu). Rzeczoznawca na s. 10 operatu wyraźnie wskazał, że analizą zostały objęte nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, porównywalne z przedmiotem wyceny. Dokonano w operacie opisu cech rynkowych nieruchomości, opisu nieruchomości gruntowej niezabudowanej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową o cenie minimalnej i maksymalnej. Przedstawiono charakterystykę wycenionej nieruchomości w aspekcie cen rynkowych, określono zakres i wartość współczynników korygujących. Co do zarzutu, że dokumentacja fotograficzna nie obrazuje nieruchomości wycenionej, wyjaśnienie zawiera pismo rzeczoznawczy z dnia 22 lipca 2012 r. Także powierzchnie nieruchomości przyjętych do porównań są bardzo zbliżone do nieruchomości wycenionej. Nie doszło więc, jak twierdzi skarżący, do znacznego obniżenia wartości nieruchomości i ustalenia niesłusznego odszkodowania (operat). Nie naruszono także praw skarżącego do udziału w postępowaniu (udział w rozprawie z dnia 19 kwietnia 2012 r., zapoznanie się z operatem, złożenie odwołania) ani art. 32 ust. 1 Konstytucji (równość wobec prawa), ani też art. 8 kpa, ani art. 128, art. 129 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem określenie wartości spornej nieruchomości nastąpiło przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a zatem zgodnie z obowiązującym § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Odnosząc się do przeświadczenia skarżącego, że winien on otrzymać co najmniej odszkodowanie w wysokości wynikającej z operatu z dnia [...] r. Sąd pragnie zwrócić uwagę skarżącego, że w tym operacie przyjęto do porównań transakcje z różnych miast: J., B., T., B., Z. (tylko jedna transakcja dotyczyła R.) o bardzo zróżnicowanych powierzchniach, a transakcje te dotyczyły lat 2008 – 2010 (większość z roku 2009). Zarówno zawężenie rynku, jak i uwzględnienie transakcji z lat 2010 – 2011, co nastąpiło w operacie z dnia [...] r., prawdopodobnie zaskutkowało obniżeniem wartości spornej nieruchomości. mw