II SA/Gl 888/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) działając w oparciu o art. 119 § 2 i art.121 § 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 - aktualnie j.t. Dz. U. z 2012., poz. 1015 z późn. zm. – dalej zwanej u.p.e.a.) nałożył na "A" Sp. z o.o. z siedzibą w B. grzywnę w kwocie 309 325,17 zł celu przymuszenia wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] i nakazał jej uiszczenie w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia. Organ wezwał także zobowiązaną Spółkę do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, wskazując w pouczeniu, że w przypadku niedotrzymania tego terminu zastosuje środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. W uzasadnieniu organ egzekucyjny podał, że zobowiązana Spółka pomimo otrzymania upomnienia, nie wykonała obowiązku rozbiórki zlokalizowanego w K. budynku hali [...], który to obowiązek został nałożony na nią decyzją [...] z dnia [...] r. Wobec powyższego wierzyciel będący równocześnie organem egzekucyjnym, wystawił tytuł wykonawczy, stosując przewidziany ustawą środek egzekucyjny, jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Wysokość grzywny organ egzekucyjny ustalił w oparciu o art. 121 § 2 u.p.e.a. mnożąc powierzchnię całkowitą przeznaczonego do rozbiórki budynku hali 376,95 m² przez 1/5 ceny m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2012 r. wynoszącą 4103 zł (obwieszczenie Prezesa GUS - Dz. Urz. GUS z 2011, Nr 9, poz. 41). W zażaleniu na to postanowienie Prezes Zarządu reprezentujący "A" Sp. z o.o. stwierdził, że jest zdziwiony i zaskoczony otrzymanym postanowieniem, bowiem Spółka w [...] r. informowała telefonicznie PINB, że przystąpiła do prac rozbiórkowych budynku hali. Aktualnie rozebrany został dach oraz tylna część ściany odsłonowej hali, prowadzenie dalszych prac wymaga jednak użycia specjalistycznego sprzętu, którego sprowadzenie uniemożliwia zniszczony most. W ocenie Spółki prace rozbiórkowe wykonywane "metodą rzemieślniczą" i "systemem cząstkowym" są z tego powodu opóźnione, a ich zakończenie przewidywane jest do końca [...] r. Spółka zgłosiła także wątpliwości co do prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowej hali wskazując, że w jej ocenie jest ona wiatą zaliczaną do typowych budowli. Postanowieniem z [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. Wskazał, że organ egzekucyjny aczkolwiek nie uzasadnił dlaczego zastosował w sprawie grzywnę w celu przymuszenia zamiast środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego to jednak w judykaturze utrwalony jest pogląd, że grzywna w celu przymuszenia jako mniej dolegliwy środek egzekucyjny, powinna być stosowana w pierwszej kolejności. [...]WINB stwierdził następnie, że w jego ocenie zaskarżone postanowienie jest zgodne z przepisem art. 122 § 12 u.p.e.a., bowiem zawiera wszystkie wymagane pouczenia wraz ze wskazaniem terminów , w których organ oczkuje na realizację nakazu rozbiórki oraz uiszczenia grzywny. W ocenie organu nadzoru uzasadnienie zaskarżonego postanowienia aczkolwiek lapidarne "wyraża jednak minimum racji decyzyjnej, którą kierował się organ". Decydującymi w tej materii są bowiem kwestie jednorazowości wymierzanej grzywny, długotrwałości niewykonywania nakazu, konieczność zapewnienia skuteczności egzekucji oraz możliwość uwolnienia się od uiszczenia grzywny w przypadku dobrowolnego spełnienia obowiązku. [...]WINB dodał, że w związku z okolicznościami podnoszonymi w zażaleniu zwrócił się do organu egzekucyjnego pismem z dnia [...] r. o przeprowadzenie czynności kontrolnych celem ustalenia czy przedmiotowy obiekt nie został już rozebrany. Odpowiadając na to wezwanie pismem z dnia [...] r. PINB nadesłał dokumentację fotograficzną wykazującą, że przedmiotowy obiekt dalej istnieje. W końcowej części rozważań organ zażaleniowy uznał, ze powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku została ustalona prawidłowo, gdyż jest tożsama z powierzchnią obiektu, o jakiej była mowa w postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie może budzić także wątpliwości zastosowanie grzywny wskazanej w art. 121 § 5 u.p.e.a., bowiem egzekwowany obowiązek dotyczy rozbiórki budynku orzeczonej w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W skardze na to postanowienie A" Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego P. S., zarzuciła jego wydanie z naruszeniem : art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak uzasadnienia "dlaczego organ I instancji spośród dwóch możliwych środków egzekucyjnych zastosował grzywnę w celu przymuszenia". Zdaniem Spółki naruszony w sprawie został także art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez wyznaczenie skarżącemu zbyt krótkiego terminu na wykonanie rozbiórki budynku, w sposób nieuwzględniający słusznego interesu obywatela oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób powodujący obniżenie zaufania obywateli do organów państwa. W oparciu o te zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości, względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła szerzej uzasadnienie zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego. W końcowej zaś części wskazała, że "hala fabryczna została rozebrana, spełnione więc zostały przestanki do umorzenia postanowienia o grzywnie z art. 125 § 1" u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskrzonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności podniósł, że w swoim postanowieniu wykazał, iż grzywna w celu przymuszenia stanowi mniej dolegliwy środek egzekucyjny i powinna być stosowana w pierwszej kolejności. W kwestii określenia zbyt krótkiego terminu do wykonania nakazu rozbiórki [...]WINB stwierdził zaś, że egzekwowana decyzja została wydana [...] r., a zatem zobowiązana Spółka miała świadomość ciążącego na niej obowiązku rozbiórki od kilku lat, ponadto w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przedmiotowy obiekt w dalszym ciągu nie został rozebrany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Z akt postępowania wynika, że ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia [...] r. skarżąca Spółka została zobowiązana do wykonania rozbiórki hali [...] zlokalizowanej na czterech działkach ewidencyjnych w K.. Powyższa decyzja został utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] r. , nr [...] , a skarga Spółki "A" została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1152/09. Dodać należy, że wniesiona od tego wyroku przez Spółkę skarga kasacyjna została także oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2290/10. W związku z niewykonaniem obowiązku orzeczonego wskazaną wyżej decyzją ostateczną działając na podstawie art. 15 §1 u.p.e.a. organ egzekucyjny przesłał stronie skarżącej upomnienie z dnia [...] r. znak: [...] wzywające do dobrowolnego wykonania - w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia - ciążącego na niej obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] r. PINB doręczył skarżącej Spółce sporządzony przez siebie wedle ustalonego wzoru tytuł wykonawczy, a zatem zgodnie art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., z tą datą nastąpiło wszczęcie egzekucji administracyjnej. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). W postępowaniu zmierzającym do wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającym na rozbiórce budynku hali organ dysponował dwoma środkami egzekucyjnymi, a to zastosowaną w kontrolowanym postępowaniu grzywną w celu przymuszenia oraz wykonaniem zastępczym Nałożona postanowieniem PINB grzywna z uwagi na brzmienie art. 121 § 4 u.p.e.a. miała charakter jednorazowy, a jej wysokość w związku z egzekwowanym obowiązkiem przymusowej rozbiórki budynku została uregulowana art. 121 § 5 u.p.e.a. Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem wysokość przedmiotowej grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Powierzchnia budynku podlegająca obowiązkowi rozbiórki została określona w decyzji o nakazie rozbiórki i wyniosła 376,95 m². Cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszona przez Prezesa GUS obowiązująca w II kwartału 2012 r. wyniosła 4103zł/m². Po przemnożeniu powierzchni budynku objętego nakazem rozbiórki nakazem i przez 1/5 ceny m² ogłoszonej przez Prezesa GUS obliczono kwotę grzywny w wysokości 309 325, 17 zł. Odnosząc się do zgłoszonych na rozprawie twierdzeń pełnomocnika Spółki, że nałożona na skarżącą grzywna była za wysoka, bowiem nie uwzględniała częściowo zrealizowanej już rozbiórki stwierdzić należy, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym ma charakter niepodzielny. Rozpoczęcie wykonywania rozbiórki obiektu budowlanego przed wszczęciem egzekucji nie czyni tej egzekucji ani bezprzedmiotową, ani bezprawną. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne bowiem dopiero wówczas, kiedy obowiązek został już wykonany (art. 7 § 3 ustawy). W ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), nie miało naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na braku zamieszczenia w uzasadnieniu postanowienia organu egzekucyjnego informacji dotyczącej dokonanego wyboru zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a. organy stosują środki egzekucyjne przewidziane ustawie, dokonując zaś wyboru właściwego środka egzekucyjnego stosować należy zasadę celowości i najmniejszej uciążliwości stosowanego środka sformułowaną w art. 7 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organ winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe. Z przepisu tego nie wynika jednak, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej mając do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze ( por. wyrok NSA 21 lutego 1012 r., II OSK 2315/10, LEX nr 1138139). Zgodzić się należy jednakowoż ze stroną skarżącą, że organ egzekucyjny winien w postanowieniu nakładającym grzywnę w celu przymuszenia uzasadnić dlaczego uznał za zasadne zastosowanie tego środka egzekucyjnego. Wskazany brak uzasadnienia postanowienia organu egzekucyjnego został jednak dostrzeżony przez organ nadzoru i uzupełniony w motywach zaskarżonego postanowieniu. Nota bene zauważyć należy, że brak ten został dostrzeżony i uzupełniony przez organ nadzoru z urzędu, co przyznaje pełnomocnik strony skarżącej. Sąd podzielił jednocześnie utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że przy egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia, a odwrotna sytuacja może mieć miejsce wyjątkowo. Za wyrokiem NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08 (ONSAiWSA 2010/ 5/92) wskazać trzeba, że wykonanie zastępcze winno zostać orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8 ustawy), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 u.p.e.a.). W kontrolowanym postępowaniu zobowiązana Spółka przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny przystąpiła, jak sama twierdzi do wykonania tego obowiązku we własnym zakresie. Zgodnie zaś z oświadczeniem złożonym na rozprawie w dacie wyrokowania skarżąca Spółka wykonała już egzekwowany obowiązek. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zastosowanie przez organ egzekucyjny w kontrolowanej sprawie w pierwszej kolejności grzywny w celu przymuszenia było celowe i prowadziło bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku. Dodać wreszcie należy, że w myśl art. 122 § 2 pkt 2 postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy - będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zagrożenie dotyczące wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wyklucza tezę o bezwzględnym pierwszeństwie wykonania zastępczego. Przewidziana jest bowiem sytuacja, w której jako pierwszy środek stosowana jest grzywna (por. P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 403). W kwestii mniejszej dolegliwości środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w porównaniu z wykonaniem zastępczym wskazać zaś należy na przepisy art. 125 i art. 126 u.p.e.a. dające zobowiązanemu możliwość uniknięcia ( art. 125 § 1 ) bądź przynajmniej ograniczenia (art. 126) negatywnych konsekwencji zastosowania pierwszego z tych środków. W kontrolowanej sprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył na rozprawie, że do dnia wydania wyroku nałożona grzywna nie została przez Spółkę uiszczona ani też ściągnięta, a zatem skoro egzekwowany obowiązek został wykonany to nie ma przeszkód prawnych do umorzenia nałożonej grzywny w oparciu o stosowny wniosek, o jakim jest mowa w art. 125 § 2 u.p.e.a. Bezzasadny był wreszcie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 122 § 2 u.p.e.a. z powodu wyznaczenia zbyt krótkiego ( 30 dniowego) terminu do wykonania egzekwowanego obowiązku. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że wyznaczenie tego terminu nie pociągnęło dla zobowiązanej Spółki negatywnych konsekwencji wskazanych w art. 122 § 2 u.p.e.a. w postaci wydania orzeczenia o wykonaniu zastępczym. Zasadnie zauważył także [...]WINB, że egzekwowany obowiązek został nałożony decyzją z dnia [...] r., która uzyskała walor ostateczności w dniu [...] r. Nadto upomnienie zostało doręczone skarżącej Spółce już w dniu [...] r., a zatem skarżąca Spółka miała wystarczająco dużo czasu na wykonanie orzeczonego nakazu. Z przytoczonych powodów chybione i niezrozumiałe były także zarzuty naruszenia przez [...]WINB zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6 i art. 8 k.p.a., które stosownie do art. 18 u.p.e.a. winny mieć odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a