II SA/Gl 888/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. R., W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Dnia 9 marca 2020 r. A. C. wystąpiła do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wbudowanym" na nieruchomości o nr ewid. 1 obręb [...] położonej w C. u zbiegu ulic; [...] i [...]. Warunki te ustalono zgodnie z wnioskiem decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Na skutek odwołań stron postępowania stron postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r. nr [...]. SKO uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowało przede wszystkim ograniczenie analizy do obiektów dostępnych z tej samej drogi publicznej, wskazując na potrzebę przeanalizowania wszystkich obiektów w wyznaczonym obszarze. Dostrzegło również błędy w zakresie ustalenia stron postępowania. Po podjęciu postępowania, zgodnie z wytycznymi organu II instancji Prezydent Miasta C. przeprowadził kompleksową analizę urbanistyczną. W tym czasie właściciele sąsiednich nieruchomości podnosili szereg zastrzeżeń co do planowanej inwestycji. Przede wszystkim kwestionowali spełnienie zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do 30 lokali mieszkalnych z wbudowanym garażem) wraz z realizacją elementów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania w/wym. obiektu, w tym: przejazdów, dojść, placów postojowych, manewrowych, itp. oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach wnioskowanego terenu przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 z karty mapy nr [...] o pow. 1371m2 położonej w C. przy zbiegu ulic [...] i [...] W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że planowany budynek ma być zlokalizowany na działce o kształcie czworokąta i wymiarach skrajnych ok. 35m X ok. 37,5m, położonej u zbiegu ulic: [...] i [...] (drogi kategorii gminnej). Przedmiotowa nieruchomość o pow. 1371 m2 jest wykazana w ewidencji gruntów prowadzonej w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. jako tereny mieszkaniowe B. Właścicielem działki są osoby fizyczne, niebędące wnioskodawcą. Działka, będąca przedmiotem wniosku w chwili obecnej jest nieużytkowana, ogrodzona, zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, produkcyjnym i gospodarczym, przeznaczonymi w całości do rozbiórki. Zgodnie z założeniami obowiązującego studium kierunków zagospodarowania przestrzennego położony jest w strefie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług MWU. Nieruchomości sąsiednie zagospodarowane są dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz usługowej i pojedynczej produkcyjnej. Obiekty są lokalizowane zarówno jako wolnostojące jak również przy granicach sąsiednich działek budowlanych. Dokonano również oceny zgodności zamierzenia z wymaganiami wynikającymi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy, posługując się rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w/s sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Wskazano, że wszystkie obiekty charakteryzują się podobną skalą, gabarytami, geometrią dachów. Jedynym wyjątkiem jest zlokalizowany na skraju obszaru analizy budynek wielorodzinny przy ul. [...]. Odmienne jest też jego wpisanie w teren, jako że jest on zlokalizowany w nieregularnym w kształcie terenie wyznaczonym narożnikiem ulic; [...] i [...], o znacznej powierzchni, w przeciwieństwie do pozostałych nieruchomości. Inne są też jego parametry wysokościowe, jako że posiada pięć kondygnacji i wysokość ok. 15m , przy czym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej z racji płaskiego dachu jest również wysokością całego budynku. Zarówno jego gabaryty jak i usytuowanie znacząco odbiega od pozostałych nieruchomości analizowanego obszaru, które tworzą spójną, jednolitą strukturę urbanistyczną. Zdaniem organu dla nowej zabudowy warunki należy ustalić w oparciu o zabudowę w jednostce spójnej urbanistycznie, tym bardziej, że w bezpośrednim sąsiedztwie (ul. [...]) znajduje się budynek wielorodzinny, w linii zabudowy jak wnioskowana, gabaryty którego mogą stanowić podstawę dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego obiektu. Zdaniem organu dla ustalenia parametrów nowej zabudowy nie można brać pod uwagę gabarytów budynku wyrwanego z kontekstu urbanistycznego, w jakim znajduje się przedmiotowy teren, który znajduje się co prawda w obrysie terenu wyznaczonego jako obszar analizy, jednak zarówno pod względem powierzchniowym, lokalizacyjnym, jak i gabarytowym należy do innej przestrzeni. W odniesieniu do kontekstu urbanistycznego zaznaczono, iż wyznaczony obszar analizy to tylko pewne przypadkowe (bo wynikające z prostego matematycznego działania - trzykrotności frontu działki) wytyczenie terenu, w którym dopiero właściwa analiza architektoniczno - urbanistyczna może określić "urbanistyczne całości", co uczyniono. Wymagania dotyczące nowej zabudowy określono w sposób następujący: - linię zabudowy ustalono w oparciu § 4 ust. 1 i 4 w/w rozporządzenia, z uwzględnieniem linii zabudowy budynku w sąsiedztwie i obecnego usytuowania budynków na przedmiotowej działce, - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono wg § 5 ust. 2 przyjmując wartość przekraczającą średnią, lecz zawierającą się w wynikach analizy, - szerokość elewacji frontowej ustalono wg § 6 ust. 2 przyjmując wartość większą niż średnia, lecz zawierającą się w wynikach analizy, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono wg §7 ust. 1 jako przedłużenie tej krawędzi istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej (ul. [...]), - geometrię dachu ustalono wg § 8 w oparciu o przeprowadzoną analizę przyjmując wartość w oparciu o zabudowę w bezpośrednim sąsiedztwie. W ocenie organu przyjęte odstępstwa nie zaburzą ładu architektonicznego. Od powyżej decyzji odwołała się wnioskodawczyni oraz właściciele sąsiedniej nieruchomości W. R. i M. R. W swym odwołaniu W. R. i M. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Jako wydanej z naruszeniem art. 2, art. 61 ust.1 pkt 1 i art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, że planowana inwestycji spowoduje negatywny wpływ na środowisko oraz zakłóci ład przestrzenny w dzielnicy domów Jednorodzinnych z powodu zacienienia nieruchomości sąsiednich, wzrostem ruchu samochodowego, zwiększeniem ilości spalin, zanieczyszczenia powietrza, zatrucie środowiska oraz zwiększenie hałasu i chaosu. Wnioskodawczyni wniosła zaś o przyjęcie wysokości planowanego budynku na poziomie minimum 12 m, przy uwzględnieniu w analizie wysokości budynku zlokalizowanego przy ul. [...], tj ok. 15m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z aktami sprawy i treścią odwołań uznało, iż w świetle obowiązujących przepisów nie zasługują one na uwzględnienie i postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Zgodnie bowiem z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy. Z kolei art. 61 w ust.1 pkt 1 powołanej ustawy stanowi, iż ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia powołanych w przepisie warunków, tj. gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych oraz decyzja Jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem Kolegium, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno- architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. Obszar analizowany określono bowiem w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji ustalił i uzasadnił określone w zaskarżonej decyzji wymagania dotyczące: wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu o oparciu o parametry wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli M. i W. R. Wskazali w niej, że poprzednio wydana decyzja o warunkach zabudowy (z dnia [...] r.) została uchylona przez SKO w Częstochowie. Zgodnie z art. 7, 8, 9, 77, 79 w związku z art. 80 k.p.a. organ jest obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia pism i sprzeciwów wysyłanych przez stronę w sprawie, a brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu sprawy. W ocenie skarżących organy powinny "pochylić się z większą troską" nad pismami skarżących i sprzeciwami. Jak wskazano w skardze planowana inwestycja wywrze bezpośredni negatywny wpływ na środowisko i zakłóci ład przestrzenny w dzielnicy domów jedno- i dwurodzinnych, o jednorodnej zabudowie. Wydając decyzję organ naruszył zasadę współżycia społecznego. Konstytucja RP oraz art. 5 kodeksu cywilnego wskazują, że zasada współżycia społecznego ma na celu zapobieganie stosowania prawa w sposób, który ma na celu wywołanie negatywnych skutków i niesłusznych sytuacji dla strony, sytuacji łamiących uniwersalne wartości składające się na pojęcie sprawiedliwości. W ocenie skarżących w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż żadna sąsiadująca działka nie jest zabudowana w granicy kilkupiętrowym wielomieszkaniowym blokiem z podziemnym parkingiem i dodatkowymi miejscami do parkowania na terenie działki. Zarzucono również naruszenie § 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym". Ponadto organ wyznaczył zbyt duży obszar analizy terenu, dużo poza terenem planowanej inwestycji a nie w jej najbliższym sąsiedztwie. Wzięto pod uwagę zabudowania na bardzo dużym obszarze ulic: [...], [...], [...] oraz [...], która to ulica położona jest 2 przecznice za ulicą [...] i 1 przecznicę za ulicą [...]. Skarżący wskazali, że w decyzji nie określono dokładnych wartości parametrów planowanej inwestycji. Budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego określono na "do 30 lokali mieszkalnych". Brak określenia faktycznej liczby miejsc parkingowych w garażu wbudowanym i na terenie działki planowanej inwestycji. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działki określono na "do 45%", a ustalenie takiej wielkości nie zostało w decyzji w żaden sposób uzasadnione ani zgodne z art 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 107 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji powinny być zawarte wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów dla planowanej inwestycji, a w zaskarżonej decyzji nie były one zawarte, nie uzasadniono przyjęcia tak niekonkretnych wielkości parametrów. Planowana inwestycja spowoduje dla skarżących same uciążliwości, pogorszenie warunków życia i odpoczynku Jako właścicieli sąsiadującej działki oraz naruszy w sposób oczywisty godzi to w ich uzasadnione interesy. Zamierzona inwestycja nie stanowi kontynuacji wszystkich cech i parametrów oraz linii , gabarytów i formy architektonicznej obecnej najbliższej, sąsiadującej zabudowy. Wysokość wielorodzinnego budynku będzie u skarżących powodować zacienienie, pozbawienie dopływu słońca i światła dziennego do zamieszkałych przez nich pomieszczeń oraz ogrodu. Zakwestionowano wreszcie ilość planowanych miejsc parkingowych, ilości i położenia miejsc parkingowych, sposób wjazdu/wyjazdu na teren planowanej inwestycji. Okoliczne ulice [...], [...], [...] są de facto uliczkami lokalnymi, bardzo wąskimi. Planowana inwestycja pogłębi istniejące już problemy z parkowaniem samochodów, spowoduje kilku dziesięciokrotny wzrost ruchu samochodowego, zwiększenie ilości spalin i zatrucie środowiska, także hałas i chaos. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) (, zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 – dalej "u.p.z.p."). "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się na obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". W rozpatrywanej sprawie został wyznaczony obszar analizowany zgodnie z przepisami wspomnianego wyżej rozporządzenia, jako trzykrotność szerokości frontu działki. Zatem zarzuty skarżących są w tym zakresie niezasadne. W ramach analizy urbanistycznej dokonano ustalenia parametrów wszystkich budynków znajdujących się na wyznaczonym obszarze. Dzięki temu określono parametry nowej zabudowy. Parametry te mieszczą się w maksimum i minimum wyników analizy. Co do zasady są zbliżone do średniej. W odniesieniu do części z nich ustalono parametry powyżej średniej, uzasadniając taki wybór istniejącą koncepcją architektoniczną. Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące ustalonej linii zabudowy. Jak wskazał organ zastosowano tu odstępstwo ze względu na położenie budynku w sąsiedztwie i obecnego usytuowania budynków na przedmiotowej działce. Zabieg taki jest dopuszczalny. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać (biorąc pod uwagę funkcję obiektów znajdujących się na obszarze analizowanym), że w rozpatrywanej sprawie ustalona lokalizacja spełnia kryteria "dobrego sąsiedztwa" zaś parametry nowej zabudowy, z uzasadnionymi odstępstwami, są prawidłowe. Trudno zatem twierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów kodeksu cywilnego (w zakresie zasad współżycia społecznego), czy też nawet Konstytucji RP. Nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące zbyt małej ilości miejsc parkingowych. Zostały one określone w ten sposób, iż każdy lokal budynku wielorodzinnego takie miejsce będzie posiadał. Sąd nie odnosi się do kwestii negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia po jego realizacji (w tym zacieniania, czy odległości od nieruchomości skarżących). Są to kwestie związane z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozstrzygnięte zatem zostaną na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe rozważania, uznając, że skarga jest bezzasadna Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.