II SA/Gl 889/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi H. P., B. P. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta R. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w R. w pasie drogowym ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] obręb B., k.m. [...]. W podstawie prawnej orzeczenia wskazane zostały art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające). Uzasadniając to orzeczenie organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] uzupełnionym na rozprawie administracyjnej w dniu [...] H.P., J.P. oraz B.P. wystąpili z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające wniosek o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, która przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego winien być złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie to wygasa. W tym stanie rzeczy wobec złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania po określonym wyżej terminie należało, zdaniem Prezydenta Miasta, stwierdzić, że wniosek w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy , na skutek roszczenie odszkodowawcze wygasło. W ocenie organu postępowanie w sprawie wypłaty tego odszkodowania stało się zatem bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. W odwołaniu H.P., J.P. oraz B.P. domagali się uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta R. Zarzucili naruszenie zaskarżoną decyzją art., 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji R.P. i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a ponadto przepisów prawa procesowego. W uzasadnieniu podali, że w praworządnym państwie niedopuszczalnym jest wywłaszczenie nieruchomości bez słusznego odszkodowania. Wskazali, że dotąd nie otrzymali decyzji o wywłaszczeniu części ich nieruchomości, którą odziedziczyli po zmarłym ojcu i mężu. W tej sytuacji wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie im należnego odszkodowania zgodnego z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy Wprowadzające. Podali, że wcześniejsze złożenie wniosku o należne odszkodowanie uniemożliwił im brak informacji oraz decyzji o wywłaszczeniu ich nieruchomości. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił pogląd Prezydenta Miasta R., że wniosek o odszkodowanie za nieruchomość drogową zajętą pod drogę publiczną został złożony przez odwołujących się po upływie terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. Wskazał, że termin ten jest terminem materialnym, którego uchybienie zgodnie z wolą ustawodawcy wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W związku z tym nie może być nawiązany stosunek materialnoprawny, brak jest bowiem przedmiotu postępowania administracyjnego. Z tego też względu wszczęte postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie prawa do rzetelnego procesu. Przepis ten dotyczy bowiem postępowania przed sądami powszechnymi. W ocenie organu odwoławczego niezasadne były także zarzuty naruszenia art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji R.P. Zauważył, że w kwestii zgodności art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające z przepisami Konstytucji R.P. dwukrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 14 marca 2000 roku, P 5/99, orzekł on o zgodności art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające z art. 21ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku, SK 11/07, Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął zaś o zgodności art. 73 ust. 4 tej ustawy z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. Wojewoda zauważył także, że art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku zawiadamiania podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania o obowiązujących przepisach prawa, w tym o terminach składania wniosków w sprawach odszkodowań. Wyjaśnił wreszcie, że co prawda wskazane w omawianych przepisach nieruchomości zajęte pod drogi publiczne przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bądź podmiotów samorządowych z dniem 1 stycznia 1999 roku lecz wymaga to potwierdzenia stosowną decyzją wojewody. Do czasu wydania tej decyzji nierzadko niemożliwe jest ustalenie zarówno podmiotu, który nabył przedmiotową nieruchomość, jak też ustalenia czy nabycie takie miało miejsce. W kontrolowanym postępowaniu Wojewoda [...] nie wydał jeszcze stosownej decyzji w przedmiocie nabycia własności działki nr [...] nie można zatem ustalić, czy doszło do zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. W kwestii zawartego w odwołaniu żądania przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania Wojewoda stwierdził, że instytucja przywrócenia terminu nie ma zastosowania do terminów materialnoprawnych. Powołał się w tej kwestii na pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego zamieszczony w wyroku z dnia 24 października 1994 roku, SA/Ka 1230/94, ([w:] LEX nr 26528). Zgodnie z tym poglądem instytucja przewidziana przepisami art. 58 i art. 59 k.p.a. jest instytucją prawa procesowego. Tym samym skoro przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ma charakter materialnoprawny to niedopuszczalne jest jego przywrócenie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H.P., J.P. oraz B.P. zarzucili naruszenie decyzją Wojewody [...] praw przysługujących stronie postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 – art. 11 k.p.a. Naruszenie tych przepisów pozbawiło ich udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Niepoinformowano ich także, że zostaną wywłaszczeni i w związku z tym muszą w terminie złożyć wniosek o odszkodowanie. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego oraz stanu prawnego sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody, a także wszczęcia i przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną umożliwiającą im pobranie należnego, słusznego odszkodowania zgodnie z art. 21 i art. 64 Konstytucji R.P. W uzasadnieniu skargi powtórzona została argumentacja zamieszczona w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta R. Dodatkowo skarżący podali, że prawo winno być tak skonstruowane, aby obywatel w związku z decyzją o wywłaszczeniu otrzymywał stosowne odszkodowanie. Teren ich nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 roku został zajęty pod drogę publiczną, tym samym uznanie bezprzedmiotowości postępowania nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Część ich nieruchomości nie stanowi już bowiem ich własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżącym należy wyjaśnić, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Inaczej mówiąc Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania w nim przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązujących w dacie wydawania tego aktu. W kontekście żądań zgłoszonych przez skarżących należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organów administracyjnych w merytorycznym rozstrzyganiu spraw powierzonych im przez ustawodawcę. W przypadku jeżeli doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego czy naruszenia prawa procesowego sąd winien także, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), ustalić wpływ stwierdzonego naruszenia prawa na wynik sprawy. Obowiązek badania wpływu naruszenia prawa na wynik sprawy, nie dotyczy tylko przypadków, gdy sąd stwierdzi wystąpienie w kontrolowanej sprawie przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego ( art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.) czy jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a zatem kwalifikowanych przypadków naruszenia przepisów prawa administracyjnego. Dodać wreszcie należy, że kontrolę zaskarżonego aktu Sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania tego aktu. Przystępując po tych uwagach wstępnych do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji należy po pierwsze wskazać, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta R. na wniosek, ujawnionych w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R., współwłaścicieli (każdy po 1/6 udziału) nieruchomości położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, która została zajęta pod ulicę [...]. Organ I instancji rozpoznał przedmiotowy wniosek w trybie przepisów art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające doszedł bowiem do przekonania, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy przeszła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność gminy R. Orzekające w kontrolowanej sprawie organy nie mogły wypowiedzieć się jednoznacznie w kwestii przejścia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, co wyraźnie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...]. Do dnia wydania zaskarżonego aktu nie została bowiem wydana decyzja stwierdzająca przejście z mocy prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności przedmiotowej nieruchomości drogowej. W świetle art. 73 ust. 4 omawianej ustawy, aby doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania konieczne było jednak złożenie wniosku przez właściciela nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu z woli ustawodawcy roszczenie to wygasło. Skarżący swój wniosek o odszkodowanie złożyli tymczasem Prezydentowi Miasta R. dopiero w dniu [...], a zatem po upływie okresu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. Orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo tym samym uznały, że wniosek o wypłatę odszkodowania nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany, a postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, gdyż na mocy art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające zaszedł już skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego za przejętą w trybie omawianych przepisów nieruchomość drogową. W związku ze stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania uruchomionego spóźnionym wnioskiem skarżących prawidłowo orzekające w sprawie organy uznały, że należało na mocy art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie w sprawie. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym powszechnie podzielany jest pogląd, że o inuje pogląd, że nym yzji Wojewoda postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, prowadzone w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, poprzedzone winno być wydaniem przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej opartej na art. 73 ust. 3 tej ustawy i uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności. (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., I OW 120/07, [w:] Lex 470968, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 sierpnia 2008 r., II SA/Rz 72/08, [w:] Lex 499872). Dopiero bowiem w takiej decyzji wskazany zostaje podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również wielkość przejętego gruntu pod drogę publiczną, a zatem stanowi ona zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. W konsekwencji organ jest zobowiązany przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania do czasu uzyskania waloru ostateczności przez decyzję opartą na przepisie art. 73 ust. 3 omawianej ustawy. Wygaśnięcie roszczenia, a w konsekwencji bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania czyni jednak zbędnym zawieszenie postępowania do czasu wydania przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej opartej na przepisie art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające. Zauważyć należy ponadto, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z oczywistych względów będzie miała miejsce także w przypadku uznania przez wojewodę, że nie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości drogowej w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy. Bez znaczenia w sprawie była okoliczność, że skarżący przed dniem 1 stycznia 2006 r. nie posiadali wiedzy o pozbawieniu ich z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Określony w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową jest bowiem terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć należy również , że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 września 2009 roku, P 33/07, ( Dz. U. Nr 160, poz. 1275) orzekł, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W kwestii zarzutu naruszenia przez orzekające w sprawie organy norm wynikających z art. 21 i art. 64 Konstytucji R.P. wskazać należy, że także i w tej kwestii wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyrokach wskazanych w uzasadnieniu organu odwoławczego. Zgodnie z tymi orzeczeniami art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające jest zgodny z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok TK z dnia 14 marca 2000 roku, P 5/99), a art. 73 ust. 4 tej ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. ( wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 roku, SK 11/02) W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.