II SA/Gl 89/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. S. i Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wyłączenia budynku z użytkowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 i art. 108 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał Z. "S." i J. "S." wyłączenie z użytkowania całego budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego w M. przy ul. L. na działce ewidencyjnej "1". Jednocześnie nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji powołując się na wymienione w niej dokumenty stwierdził, że około [...]r. uaktywniło się osuwisko w M. – przysiółek L. co spowodowało ewakuację przebywających tam osób. Jak wynika z karty rejestracyjnej tego osuwiska z dnia [...] r. sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...] w K., przedmiotowy budynek znajduje się na terenie aktywnego osuwiska dla którego "ze względu na typ i charakter jego ruchu mogą zachodzić dalsze ruchy masowe/osuwiskowe". Osuwisko jest aktywne w całości i jego zachowanie w dalszym etapie rozwoju przy obecnym rozpoznaniu jest trudne do jednoznacznego określenia. Na osuwisku istnieje zagrożenie dla całej zabudowy. W konsekwencji organ uznał, że z uwagi na występujące zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia należało orzec o nakazie wyłączenia budynku z użytkowania. Stwierdził nadto, że w przypadku ustabilizowania się osuwiska możliwe będzie wygaszenie decyzji w trybie określonym w art. 162 kpa. W odwołaniu od tej decyzji J. i Z. małżonkowie S. wnieśli o jej uchylenie. Zarzucili, że została ona wydana bez uwzględnienia i prawidłowej analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz z naruszeniem treści art. 68 Prawa budowlanego. W szczególności nie uwzględniono treści protokołu z oględzin budynku, przeprowadzonych po upływie trzech tygodni od ujawnienia się osuwiska w czasie których stwierdzono, ze budynek nie jest uszkodzony i jest położony poza terenem osuwiska. Nie uwzględniono też treści mapy osuwiska sporządzonej na zlecenie Starosty [...] przez firmę "A" w U., zgodnie z którą ich budynek nr [...] znajduje się poza osuwiskiem "bez żadnych dodatkowych warunków". Odwołujący się poddali w wątpliwość czy mapa osuwiska sporządzona przez docenta A. W. została oparta na oględzinach terenu i budynków nr [...],[...] i [...], w sytuacji gdy nie uwzględniono w niej faktu posadowienia w pobliżu tych budynków nienaruszonych studni kręgowanych o głębokości [...] m i [...] m oraz odwiertu studni o głębokości [...] m, znajdujących się w nieznacznej odległości od osuwiska. Ich zdaniem nie wiadomo co oznacza strefa buforowa zaznaczona na mapie osuwiska autorstwa doc. A. W. W konsekwencji wnieśli o rozważenie potrzeby dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego. Podnieśli nadto, że również zgodnie z zarządzeniem Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...]r. ich dom znajduje się poza terenem osuwiska i strefą objętą zakazem poruszania się. Jednoznacznie w zarządzeniu tym dozwolono ruch do budynków nr [...],[...] i [...] przy ulicy L. Zakaz obowiązuje dopiero od budynku nr [...]. Taki też znak drogowy ustawiono przy zaporze w P. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 68 ustawy – Prawo budowlane, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości, nakazał Z. S. i J. S. wyłączenie całego przedmiotowego budynku z użytkowania i umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zakazie użytkowania budynku. Zdaniem organu odwoławczego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest fakt, że przedmiotowy budynek nie został w widoczny sposób uszkodzony, bowiem to aktywność osuwiska jest powodem uznania za realne ryzyka bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku. Jak wykazuje karta rejestracyjna osuwiska, przez przemieszczenie się mas skalnych istnieje technicznie niemożliwa do zapobieżenia groźba zawalenia się posadowionych na osuwisku budynków. Po zapoznaniu się z przywołaną w odwołaniu ekspertyzą "A" s.c., organ II instancji nie dopatrzył się też istotnych rozbieżności z mapą Instytutu z uwagi na fakt, że na mapie firmy "A" przedmiotowy budynek znajduje się niemalże na granicy aktywnego osuwiska i strefy jego przewidywanego bezpośredniego rozwoju. Również ta ekspertyza nie wyklucza kategorycznie zdaniem organu, w odniesieniu do tego budynku, możliwości katastrofy budowlanej. Nadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że Instytut został z mocy ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych, wyznaczony m. in. do działania w zakresie zapobiegania skutkom klęsk żywiołowych, co czyni bezpodstawnym zarzuty co do rzetelności oceny tej jednostki przy użyciu dowodu opracowanego przez podmiot prywatny. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że skoro przedmiotowy budynek znajduje się poza sferą zamkniętą dla ruchu pieszego i kołowego, wyznaczoną zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy C. z dnia [...]r., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...]r., to należało nadto orzec o umieszczeniu na budynku zawiadomień o stanie zagrożenia i zakazie użytkowania, czego organ pierwszej instancji nie uczynił. Błędnie też wpisał w swojej decyzji nazwisko zobowiązanych. Dawało to podstawę do uchylenia decyzji organu niższej instancji i orzeczenia co do meritum. W skardze do sądu administracyjnego J. i Z. małżonkowie S. domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 78, 80 i 81 kpa, z powodu błędnego przyjęcia braku różnic pomiędzy opiniami firmy "A" i Instytutu Geologicznego, podczas gdy w świetle opracowania firmy "A" ich budynek położony jest na obszarze oznaczonym kolorem złotym, który powinien być regularnie monitorowany, zaś w przypadku stwierdzenia rozwoju osuwiska należy rozważyć wysiedlenie z części zagrożonej. Skoro nie nastąpiło powiększenie się osuwiska w kierunku ich domu, brak podstaw do wydania nakazu. Zdaniem skarżących, bezpodstawnie pominięto też ich wniosek o powołanie niezależnego biegłego oraz nie zapoznano się z przywołaną przez nich w odwołaniu dokumentacją geologiczną, a także nie uwzględniono technologii budowy ich budynku. Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja zapadła po upływie 7 miesięcy od uaktywnienia się osuwiska bez uwzględnienia wyników jego monitoringu. Stąd też w ocenie skarżących, organ odwoławczy dowolnie zinterpretował materiał dowodowy, nie odniósł się do faktu, że osuwisko było czynne jedynie przez kilka dni, pominął okoliczność, że na terenie ich nieruchomości nie obowiązywało zarządzenie o zakazie ruchu, wprost przeciwnie wszystkie zajmujące się osuwiskiem służby (również je zabezpieczające) skorzystały z parkingu na ich działce, uznając jej teren za wolny od zagrożeń wynikających z aktywnego w tym czasie osuwiska. Nadto zaakcentowali, że organ odwoławczy pominął fakt, iż korzystna dla nich opinia firmy "A" została opracowana na zlecenie Starostwa. Wreszcie zarzucili, że przed wydaniem decyzji organ odwoławczy nie umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. W konsekwencji, ich zdaniem nie istniały w dniu [...]r. żadne przesłanki do wydania nakazu w świetle art. 68 Prawa budowlanego, skoro nie ustalono nieodwracalnego złego stanu technicznego ich budynku. Nie ustalono bowiem aby w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniało bezpośrednie zagrożenie zawalenia się ich budynku. Oznacza to, że decyzja ta została wydana z naruszeniem tego przepisu. Końcowo zarzucili, że wydanie zaskarżonej decyzji naraziło ich na faktyczne wywłaszczenie bez odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W szczególności, zdaniem organu nieistotna jest głębokość fundamentów i jakość posadowienia budynku, gdyż jest znacznie mniejsza od głębokości, na której położone są masy osuwiskowe. Wnioski z monitoringu osuwiska mogą mieć znaczenie ale dopiero po jego zakończeniu, wcześniej są to wyniki jedynie cząstkowe. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący powołał się jedynie ogólnie na treść dołączonych do niego kserokopii pism i dokumentów oraz dokumentację fotograficzną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Decyzje organów obydwu instancji zapadły bowiem bez należytego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy, czym naruszono wymogi z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie można też odeprzeć zarzutu skargi wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 68 Prawa budowlanego. Z mocy art. 68 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, powołanej przez organy obydwu instancji, właściwy organ jest zobowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie z użytkowania w określonym terminie całości lub części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem. Przepis ten z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy, należy wiązać z obowiązkami właściciela lub zarządcy w zakresie zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem m.in. sił natury, takich jak osuwiska ziemi, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżący są współwłaścicielami budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego przy ul. [...] w M., a więc obiektu przeznaczonego na pobyt ludzi. W toku oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...]r. nie stwierdzono uszkodzenia tego budynku, ustalając że teren działki nr "1" jest poza osuwiskiem. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika też, że osuwisko na przysiółku L. uaktywniło się około [...]r. Zarówno z treści karty rejestracyjnej osuwiska z dnia [...]r., sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...], na której oparły się organy obydwu instancji, jak i ekspertyzy"A" s.c., sporządzonej na zlecenie Starostwa Powiatowego w Z. (dołączonej do akt tut. sądu sygn. II SA/GL 87/11) wynika zaś, że ze względu na typ osuwiska i charakter jego ruchu, mogą zachodzić dalsze ruchy masowe (osuwiskowe). Działka skarżących usytuowana jest na terenie położonym bezpośrednio w strefie przewidywanego rozwoju osuwiska (wg mapy "A" s.c.) i na terenie aktywnego osuwiska (wg mapy Instytutu). Jednak zdaniem składu orzekającego, z żadnego z przywołanych wyżej dokumentów nie wynika jednoznacznie, że zachodzi obawa bezpośredniego zawalenia się budynku skarżących, a to w sytuacji gdy w istotnej do takiego ustalenia części oba dokumenty nie są jednoznaczne. W konsekwencji wymagały bliższych rozważań organów orzekających, czego organy te z naruszeniem treści art. 80 kpa nie uczyniły. W świetle karty rejestracyjnej osuwiska sporządzonej przez Instytut, wydaje się zdaniem Sądu, że bezpośrednia groźba zawalenia się budynku skarżących w rozumieniu art. 68 Prawa budowlanego wystąpiłaby w przypadku zniszczenia się drugiego opisanego w tej karcie scenariusza zachowania się terenu osuwiska (strona 5 karty osuwiska – w aktach adm.). Przy trzecim scenariuszu zagrożenie zawalenia się budynku skarżących nie byłoby bowiem chyba bezpośrednie. Jednocześnie jednak z opracowania tego wynika, iż prawdopodobieństwo drugiego scenariusza jest małe. Przy jego założeniu należałoby znacznie obniżyć poziom wody w zbiorniku [...] aby ograniczyć niebezpieczne zjawiska związane z powstaniem fali. Z akt sprawy nie wynika aby do takiego obniżenia poziomu wody doszło. Nie wynika również czy założony jest i prowadzony ciągły monitoring powierzchniowy i wgłębny osuwiska, konieczny przy założeniu tego scenariusza. Gdy nadto zważy się, że zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy C. z dnia [...]r., z zakazu poruszania się w ruchu pieszym i kołowym nieruchomość skarżących została wyłączona, to ustalenie organów co do bezpośredniej groźby zawalenia się budynku skarżących budzi zdaniem Sądu zasadnicze wątpliwości. W tej sytuacji, jak już stwierdzono wcześniej, w tej kwestii sprawa wymagała głębszego i szerszego rozważenia. Z tego też powodu Sąd podziela stanowisko skarżących, ze wydając decyzję po upływie ponad 6-ciu miesięcy od uaktywnienia się osuwiska organ odwoławczy powinien zainteresować się wynikami monitoringu przedmiotowego terenu, mogącymi wskazywać na najbardziej prawdopodobne kierunki zachowania się osuwiska w przyszłości. Wbrew stanowisku organów orzekających wyniki te w dacie wydania zaskarżonej decyzji mogły mieć istotny wpływ na ustalenie co do podstaw ziszczenia się przesłanek z art. 68 omawianej ustawy. Aktualne rozpoznanie osuwiska w oparciu o prowadzony monitoring może mieć bowiem znaczenie dla oceny zachowania się osuwiska na dalszym etapie jego rozwoju. Małe prawdopodobieństwo drugiego scenariusza z opinii instytutu potwierdza też treść opinii geologicznej "A" s.c. Wynika z niej (strona 6 opinii – karta 38 akt sądowych), że budowa przedmiotowego głębokiego osuwiska ogranicza znacznie szybkość jego rozwoju i możliwość gwałtownego przemieszczenia się całej masy gruntów w dół stoku, do Jeziora [...]. Zgodnie z tą opinią obszar oznaczony na jej załączniku nr 2 kolorem złotym (a na nim położony jest budynek skarżących), winien być regularnie monitorowany i dopiero w przypadku stwierdzenia rozwoju osuwiska w jego kierunku "należy rozważyć jego wysiedlenie z części zagrożonej" (strona 8 opinii). Również zgodnie z tą opinią na będącym jej przedmiotem terenie powinny być prowadzone prace rozpoznawcze i badawcze ukierunkowane na doprecyzowanie zagrożeń ze strony osuwiska. Dlatego też należy mieć na uwadze wyniki ewentualnego monitoringu tego terenu, w tym obserwacji studni i odwiertu o których mówią skarżący. Według obu opinii rozwój wypadków jest trudny do przewidzenia i wymaga przeprowadzenia pogłębionych badań i bieżącego monitoringu. Strony używając odmiennej argumentacji powołują się wyrywkowo na obydwa opracowania, z których jednak nie wynika jednoznacznie, aby zachodziło realne niebezpieczeństwo bezpośredniego zawalenia się budynku na działce skarżących. Organ odwoławczy odnośnie opinii geologicznej "A" s.c. powołuje się na treść legendy do tej opinii bez uwzględnienia samej treści opinii, z której jak stwierdzono wyżej wynika, że "należy rozważyć wysiedlenie z tego terenu w wypadku stwierdzenia rozwoju osuwiska w tym kierunku". Sformułowanie to przeczy twierdzeniu organu odwoławczego, ze również zgodnie z tą opinią istnieje bezpośrednie zagrożenie dla tego budynku. Zgodzić się jednak należy ze stanowiskiem organu, że dla wystąpienia przesłanek z art. 68 Prawa budowlanego, nie jest niezbędne stwierdzenie złego stanu technicznego samego budynku i bez znaczenia w niniejszej sprawie jest jego konstrukcja, w sytuacji gdy głębokość uruchomionych warstw skalnych wynosi co najmniej 30 m, a w środkowej części może sięgać nawet 50 m (vide : str. 5 karty rejestracyjnej osuwiska). Jednak ze wskazanych wyżej przyczyn musiał odnieść skutek zarzut skargi, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że zachodzi przypadek do wydania nakazu wyłączenia budynku z użytkowania, a to z uwagi na brak jednoznacznego wykazania, że istnieje bezpośrednie zagrożenie jego zawalenia, w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo osunięcia się mas skalnych w bliżej nieokreślonym terminie i tempie, które uniemożliwiałoby przeciwdziałaniu zagrożenia w późniejszym czasie.. Nadto, zgodzić się należy z argumentacją skarżących, że stan niebezpieczeństwa winien być stwierdzony w dacie orzekania przez organ odwoławczy, aczkolwiek za chybiony należy uznać zarzut pozbawienia ich gwarancji procesowych, bowiem organ II instancji bazował na materiale dowodowym, znanym skarżącym, na który sami wskazywali w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Z tych wszystkich względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy celem jednoznacznego ustalenia usytuowania budynku w strefie osuwiskowej i występowania bezpośredniego zagrożenia jego zawalenia. sw