II SA/Gl 89/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Pismem z dnia 13 kwietnia 2012 r. A. S. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (tartaku) z częścią administracyjno- socjalną wraz z infrastrukturą techniczna i urządzeniami technicznymi w miejscowości K. przy ulicy [...] na działce oznaczonej nr 1 karata mapy 2 obręb: N.. Po wszczęciu postępowania, zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego, Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 104 i art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przed złożeniem przedmiotowego wniosku z dnia 13 kwietnia 2012 r., w którym wnioskodawczyni określiła przedmiot postępowania jako budynek usługowy – tartak, wnioskodawczyni wcześniej wystąpiła z wnioskiem z dnia 21 lutego 2012 r., w którym wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla lokalizacji tartaku. Wniosek ten został rozpatrzony decyzją z dnia [...] r. Nr [...], którą Wójt Gminy K. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na lokalizacji tartaku na wskazanej działce. Organ stwierdził, że w obu sprawach bez żadnych wątpliwości występuje tożsamość Wnioskodawcy – A. S., terenu inwestycji – działka nr 1 k.m. 2 obręb N. położona w K. przy ulicy [...] i jej rodzaju – lokalizacja – budowa tartaku z częścią administracyjno- socjalną wraz z infrastrukturą. Dokonując porównania parametrów i proponowanej lokalizacji obiektów w obu sprawach organ stwierdził, iż są one bardzo zbliżone, a jedyną faktyczną różnicą wniosków jest inne opisanie funkcji przedmiotowego budynku- w pierwszym wniosku z dnia 21 lutego 2012 r,. jako "produkcyjnego", a w drugim z dnia 13 kwietnia 2012 r. – jako "usługowego". Organ w tym miejscu wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r., orzekł o braku możliwości lokalizacji tartaku na przedmiotowej działce. Stwierdził, iż posiada wiedzę o możliwości różnego kwalifikowania funkcji projektowanej zabudowy przez wnioskodawców, szczególnie, gdy projektowana działalność ma polegać na wytwarzaniu wyrobów z materiałów powierzonych na zlecenie innych jednostek gospodarki narodowej lub indywidualne zamówienie ludności. Dodał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego – organ stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponieważ brak możliwości budowy tartaku rozstał rozstrzygnięty decyzją ostateczną, to niniejsze postępowanie prowadzone na wniosek z dnia 13 kwietnia 2012 r. stało się bezprzedmiotowe, a zatem należało jej umorzyć. W wyniku złożonego przez A. S. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że pogłębionego postępowania wymaga sprawa ustalenia i wyjaśnienia funkcja projektowanego obiektu budowlanego w pierwszym wniosku określonego jako "produkcyjny", podczas gdy we wniosku w niniejszym postępowaniu jako "usługowy". W ocenie organu umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w warunkach tej sprawy należy uznać za przedwczesne. Rozpatrując ponownie sprawę, organ pierwszej instancji uzupełnił postępowanie we wskazanym kierunku, przygotował wymaganą analizę i decyzją z dnia [...]r. Nr [...]powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na lokalizacji tartaku (określonego we wniosku jako budynek usługowy) w granicach działki nr 1, k.m.2, obręb N. przy ulicy [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że projektowana inwestycja – zgodnie z zakresem określonym we wniosku- nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Inwestycja we wniosku określona została jako budynek usługowy, jednak nie podlega wątpliwości, że w projektowanym budynku usługowym mają być prowadzone procesy produkcyjne związane z przerobem drewna i w wyniku prowadzonej działalności w tym budynku będą wytwarzane produkty materialne (wyroby) przy użyciu maszyn. Organ wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem nie leży w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego w celu wydania przedmiotowej decyzji przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie określonym w art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przygotowana w sprawie analiza w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykazała, że w odległości do 170 m od granicy objętej wnioskiem nie występuje żadna zabudowa, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy. Wnioskowana nieruchomość stanowi teren rolny częściowo zadrzewiony, niezabudowany, nieuzbrojony bez urządzonego zjazdu z drogi publicznej. Tereny zabudowane miejscowości K. są położone w kierunku zachodnim w odległości ok. 180 do 200 m. Podniesiono dodatkowo, że przedmiotowa działka nr 1 położona jest przy drodze krajowej zaliczonej na tym odcinku do dróg głównych ruchu przyspieszonego o bardzo ograniczonej możliwości lokalizacji nowych zjazdów. Po stronie zachodniej i wschodniej istnieją działki rolne niezabudowane a po stronie południowej istnieje teren leśny. Jednocześnie przeprowadzona została analiza możliwości wydania decyzji ze względu na spełnienie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy organ wyznaczył wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w cytowanym powyżej art. 61 ust. 1 ustawy. Granice obszaru analizowanego ustala się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m. W przedmiotowej sprawie szerokość działki przeznaczonej do zainwestowania wynosi ok. 21- 23 m., a obszar analizy został wyznaczony w odległości ok. 70 m od granicy działki objętej wnioskiem.W ocenie organu nie jest zasadne poszerzenie obszaru analizowanego – gdyż wśród zabudowy położonej w odległości do 320 m od granicy działki objętej wnioskiem (odległość 14- krotna szerokości działki przeznaczonej do zainwestowania) nie występuje zabudowa mogąca być podstawą od ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji tartaku – budynku usługowego, w którym będą prowadzone procesy produkcyjne. Istniejąca zabudowa zlokalizowana jest po stronie zachodniej w stosunku do działki objętej wnioskiem w odległości najbliżej ok. 170- 200 m i jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub zabudowa o funkcji usługowej – stacja paliw. W dalszej odległości ok. 320m zlokalizowany jest kolejny budynek usługowy – sklep. W żadnym w tych budynków nie są prowadzone procesy produkcyjne. W oparciu o analizę przeprowadzoną w ramach wyznaczonego obszaru analizy organ stwierdził, że w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz wykorzystania terenu – w obszarze analizowanym, na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej brak jest jakiekolwiek działki zabudowanej pozwalającej na określenie wymagań wskazanych w przepisie. W obszarze analizowanym występują wyłącznie działki niezabudowane. Wobec faktu, iż możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu uzależniona jest od spełnienia łącznie wszystkich warunków wynikających z ustawy, organ stwierdził, iż nie ma możliwości wydania decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. S., zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego wniosła o uchylenie tej decyzji w całości. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazała, iż skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie ma tożsamości wniosków obecnego i złożonego wcześniej, gdzie postępowanie zakończone zostało decyzją odmowną, to organ winien przeprowadzić dokładną analizę w celu wydania wnioskowanej decyzji. Odwołująca podniosła, że przeprowadzona w sprawie analiza pomija dowody, które wskazywała w trakcie postępowania, a mianowicie faktu wydania pozytywnej decyzji dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego na sąsiedniej działce nr 2. Dodała też, że organ "zapomniał", iż ustalił warunki zabudowy dla budynków usługowych dla działek w bliskiej odległości. Zarzucając przeprowadzenie postępowania w sposób nie dość dokładny z pominięciem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7) oraz w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego) stwierdziła, iż przygotowana w sprawie analiza jest stronnicza i nie oddaje rzeczywistego obrazu sprawy. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało rozstrzygniecie organu pierwszej instancji w mocy. W motywach podkreśliło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania następuje przy pozytywnym spełnieniu warunków w nim określonych. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się obszar analizy, na którym przeprowadza się analizę funkcji i cech przyszłej zabudowy. W warunkach niniejszej sprawy dokonana przez organ analiza wykazała, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występuje bowiem żadna zabudowa, która dawałaby podstawę do określenia parametrów dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ pierwszej instancji wyjaśnił także, że nie jest zasadne poszerzenie obszaru analizowanego, gdyż kolejne działki sąsiadujące również są niezabudowane. Natomiast w dalszej odległości – ok. 320 m od granicy działki objętej wnioskiem (odległość wynosząca 14-krotność frontu działki objętej wnioskiem) nie występuje zabudowa mogąca stać się podstawą do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W najbliższej odległości ok. 170 -200 m występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa i zabudowa usługowa – stacja paliw. Ustalenia powyższe w ocenie Kolegium uniemożliwiają pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku. Dlatego też w przestawionym stanie faktycznym i prawnym należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i wniesione odwołanie nie mogło skutkować jej uchyleniem lub zmianą. Wynika to z faktu, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy zobowiązany jest ją wydać w przypadku pozytywnego spełnienia warunków określonych w przepisach, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym należało więc uznać, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i wniesione odwołanie nie mogło skutkować jej uchyleniem bądź zmianą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła A. S., zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie rozpoznanie istoty sprawy, to jest nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie ustalenie jaki jest obszar oddziaływania inwestycji i błędne przyjęcie, że brak jest w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej nieruchomości o zagospodarowaniu podobnym do realizacji spornej inwestycji oraz zaniechanie prowadzenia postępowania na okoliczność podniesionych przez skarżącą zarzutów, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie rozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o rozpatrzenie sprawy oraz naruszenie art. 61 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię. W ocenie skarżącej orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły postępowania w sposób wyczerpujący i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy. Nawet gdyby przyjąć tak jak organ, że tartak, w którym dokonuje się przerobu drewna okrągłego na tarcicę w procesie technologicznym, a następnie tarcicę przerabia się na elementy drewniane określonego przeznaczenia (łaty giętarskie, części meblarskie, stolarkę budowlaną), stanowi zakład usługowo- produkcyjny, to nie zmienia to faktu, że zakres jego działalności musi być rozpatrywany o wskazane powyżej przesłanki. Należy podnieść, że jest to działalność prowadzona w warunkach wiejskich. Z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa trudno jest tutaj zakwestionować umożliwienie jego wybudowania w terenie, w okolicach którego nie ma w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych. W odległości stosunkowo niewielkiej (170 - 200m) znajduje się stacja paliw. W ocenie skarżącej powyższe oznacza spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Nie może bowiem stanowić argumentu stwierdzenie, że w sąsiedztwie brak jest budynków o charakterze produkcyjnym. Dodała także, że organy nie odniosły się do podanego przez nią faktu, iż jest jej wiadomym o wydaniu pozytywnej decyzji dla inwestycji, która ma być realizowana na terenie pobliskiej działki nr 2 położonej w miejscowości N.. W jej ocenie obala to argument organu o braku zabudowy w analizowanym obszarze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi, że organy dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium stwierdziło, że nie podziela tego poglądu. Wskazany przepis wskazuje jakie warunki muszą być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, której zabudowa będzie stanowić mogła punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczącej planowanej zabudowy. W rozpatrywanej sprawie w obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie działki niezabudowane. Nie można także podzielić poglądu skarżącej, że fakt wydania przez Wójta Gminy K. decyzji owarunkach zabudowy dla działki nr 2 obala argument o braku zabudowy w analizowanym obszarze. Decyzja ta jako wstępna w procesie inwestycyjnym nie oznacza jeszcze rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina stanowi o przeznaczeniu obszarów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647). Decyzja ta jest zatem wydawana i konieczna wyłącznie w przypadkach, gdy brak jest planu miejscowego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga m.in. zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie nowych obiektów budowlanych. Decyzja taka dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowania obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków. Po pierwsze, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto działka winna mieć dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren winien być zwolniony lub posiadać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 61 ust. 6 cytowanej powyżej ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Według § 3 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki przeznaczonej do zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Zgodnie z treścią § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą zarówno część tekstową jak i graficzną stanowiącą załącznik do decyzji warunkach zabudowy. Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi zatem wątpliwości dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uwzględniając jednak specyfikę tego terenu, trzeba zauważyć podstawą trudność dla inwestorki, a mianowicie fakt, iż przedmiotowy teren pozbawiony jest zagospodarowania. Jest to bowiem teren niezabudowany, posiadający dostęp do drogi publicznej – ulicy [...]. Brak zabudowy w sąsiedztwie działek objętych zamiarem inwestycyjnym określonym w złożonym w wniosku, z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w praktyce oznacza niemożność ustalenia warunków Zgodnie z powyższym przepisem – wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w ustawie w tym m.in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizowanej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną – tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, ok. 70 m wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, czyli w wielkości wymaganej na podstawie § 3 ust. 2 wymienionego rozporządzenia tj. trzykrotność szerokości frontu działki, który w tym przypadku ma ok. 21-23 m. Analiza tak wyznaczonego obszaru potwierdziła, że posiada on dostęp do drogi publicznej, krótszym bokiem przylegając do ulicy [...], nie posiadając jednak urządzonego zjazdu z tej drogi. Teren ten nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele rolne (ze względu na klasę gruntów rolnych objętych wnioskiem). Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przeprowadzenia wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Potwierdziła jednak także fakt, iż teren położony jest w obrębie terenów rolnych – terenów niezabudowanych i niezagospodarowanych, z uwagi na co nie zdecydowano się na poszerzenie obszaru analizy, gdyż w dalszym, ciągu pozostawałby to obszar niezabudowany. Sąsiadujące działki w stosunku do działki przeznaczonej do zabudowy są niezabudowane, a w dalszej odległości od nieruchomości objętej wnioskiem istnieje zabudowa, lecz również specyfika tej zabudowy – zabudowa mieszkaniowa, nie uzasadnia zlokalizowania na wnioskowanej działce budynku usługowego, w którym prowadzone są procesy produkcyjne przy użyciu maszyn. Nie został zatem spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie prezentuje stanowisko, iż ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiedniej w stosunku do planowanej inwestycji działkach, które są dostępne z tej samej drogi publicznej. W przedmiotowej zaś sprawie takiego sąsiedztwa, z racji położenia działki w terenie niezabudowanym, ustalić się nie da. Nie można podzielić twierdzenia skarżącej, iż wobec wydania przez Wójta Gminy K. decyzji o warunkach zabudowy dla pobliskiej działki nr 2, obalone zostało twierdzenie organów o braku zabudowy w obszarze analizowanym. Tylko w ocenie skarżącej decyzja ta potwierdza istnienie zabudowy. Nie można zgodzić się z taką interpretacją. Podzielić natomiast trzeba twierdzenie organu odwoławczego, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą decyzją w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter i nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa czy w danym miejsca taka inwestycja jest w ogóle możliwa. Decyzja taka nie upoważnia jeszcze do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Zatem w dalszym ciągu nie ma na sąsiednich działkach jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie w niniejszej sprawie Nie można także argumentować, że skoro w przypadku działki nr 2 została wydana pozytywna decyzja ustalająca wnioskowane warunki zabudowy, to także w stosunku do działki skarżącej nr 1 warunki zabudowy powinny być ustalone. Każda sprawa jest bowiem indywidualna i decydują w niej inne konkretne okoliczności. W obecnym stanie prawnym, ustalony stan faktyczny może zmienić wyłącznie fakt uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia w zagospodarowaniu terenów pozbawionych planów mają swe źródło wyłącznie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.