II SA/Gl 890/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku usunięcia odpadów uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. nakazał R. G. usunięcie odpadów z miejsc nie przeznaczonych do ich magazynowania tj. działki nr [...] obręb [...] miasta J. przy ul. [...] Upomnieniem z dnia [...] r. ten sam organ wezwał zobowiązanego do wykonania ww. decyzji w terminie 21 dni licząc od daty doręczenia upomnienia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. nałożył na R. G. grzywnę w kwocie [...] zł, którą to grzywnę zobowiązany winien uiścić w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia. Jednocześnie wezwał zobowiązanego do wykonania, w ciągu 21 dni, obowiązku wskazanego decyzją z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. R. G. zwrócił się o "anulowanie" grzywny podając, iż przy wjeździe na parcelę został postawiony znak zakazu wjazdu samochodów ciężarowych powyżej 7 ton co pomimo starań uniemożliwia mu wywiezienie odpadów. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku usunięcia odpadów określając go na dzień [...] r. oraz w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny określając go na 7 dni od doręczenia postanowienia. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił okoliczności faktyczne sprawy podnosząc, iż użyte przez stronę argumenty o uniemożliwieniu jej wykonania obowiązku poprzez zakaz wjazdu samochodów ciężarowych nie mogą być rozpatrywane w trakcie postępowania egzekucyjnego. Bezspornym jest bowiem, że obowiązek określony decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. znak [...] w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania tj. z terenu działki nr [...] obręb [...] miasta J., nie został wykonany i podlega egzekucji. Pismem z dnia [...] r. R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na otrzymane postanowienie. W uzasadnieniu podniósł po raz kolejny, że dokłada wszelkich starań by stosownie do otrzymanych rozstrzygnięć usunąć odpady z działki. Przy każdej próbie wywozu odpadów nakładany jest jednak na niego mandat, co skutecznie uniemożliwia prowadzenie działalności. Próby podjęcia rozmów z Urzędem Miasta w J. w sprawie znaku nie przynoszą żadnych efektów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które wskazał był w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, choć po części z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, brak ten jeśli nie zostanie usunięty powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie (por. np. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 63; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., s. 434-435; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 614 – 615). W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jej precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny winien zatem wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania, w tym postępowania egzekucyjnego (do którego z mocy art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.e.a.) mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego). Powinna ona zatem znaleźć zastosowanie zawsze gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, nie pozwalający na jego jednoznaczne odczytanie – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05, LEX nr 275439. W konsekwencji stwierdzenie, iż wniesione do organu administracji publicznej podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ ten do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odstąpienie od czynności zwrócenia się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, LEX nr 266429; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r. V SA 552/01, LEX nr 84484 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92 (niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdza, że przywołane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...], nakładające na R. G. grzywnę w celu przymuszenia, zawierało zgodne z art. 122 § 3 u.p.e.a. pouczenie, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Wniesione przez R. G. pismo z dnia [...] r. pomimo precyzyjnego pouczenia oznaczone zostało przez stronę jako nie przewidziane w art. 122 § 3 u.p.e.a. "odwołanie od postanowienia", powodując istotną niejasność co do tego, który z wskazanych w pouczeniu środków zaskarżenia w istocie zobowiązany wnosi. Także sama treść pisma nie obrazowała jego intencji w sposób klarowny pozostawiając wątpliwości co do charakteru wniesionego podania. W końcówce pisma skarżący wniósł wprawdzie o anulowanie grzywny, co mogłoby sugerować, iż jego podanie stanowi zażalenie na otrzymane postanowienie, jednakowoż wskazane w piśmie argumenty i okoliczności powołujące niemożliwość usunięcia odpadów z uwagi na postawienie przez władze miasta przy wjeździe na posesję znaku zakazu wjazdu samochodów ciężarowych powyżej 7 ton sugeruje z kolei, iż intencją skarżącego było wniesienie zarzutu przeciwegzekucyjnego. Stosownie bowiem do art. 33 pkt 5 u.p.e.a. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Notabene także w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 12 lutego 2009 r. R. G. podnosił jedynie argumenty dotyczące niewykonalności nałożonego nań obowiązku podając, że wielokrotnie podejmował próby wywiezienia odpadów jednak za każdy wjazd samochodu ciężarowego Straż Miejska wymierzała mu mandat. Pomimo wskazanych wyżej wewnętrznych sprzeczności we wniesionym przez stronę podaniu, powodujących, iż rzeczywisty charakter pisma jawił się niejasno, organ II instancji nie podjął żadnej próby wyjaśnienia czego w istocie strona w swym podaniu się domagała i samodzielnie zakwalifikował pismo jako zażalenie na postanowienie nakładające grzywnę, a następnie zażalenie to rozpoznał. W konsekwencji, pomimo powstałej w wyniku treści pisma istotnej wątpliwości co do rzeczywistej woli strony oraz wbrew wskazanym wyżej regułom wynikającym z art. 63 § 2 k.p.a., organ II instancji nie ustalił charakteru wniesionego przez stronę do organu I instancji podania (po poinformowaniu strony o jej sytuacji prawnej i faktycznej w zależności od przyjętego trybu postępowania). W konsekwencji wydane przez organ II instancji postanowienie uznać należy za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego ustalenia rzeczywistego przedmiotu postępowania przed organem II instancji. W ramach ponownego postępowania organ II instancji winien zatem jednoznacznie ustalić charakter wniesionego przez R. G. podania i w zależności od poczynionych ustaleń podjąć zgodne z prawem rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.