II SA/Gl 891/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. R. oraz J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza na rzecz skarżących od Wojewody [...] solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej nr [...] należącej w ¾ do I. R. a w ¼ do L. M.. Tą samą decyzją wskazany wyżej organ ustalił wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę łączną [...] zł obejmującą składnik gruntowy o wartości [...] zł i składnik budowlany o wartości [...] zł oraz orzekł o obowiązku wypłaty w wyliczonej wyżej kwocie należnego odszkodowania. W uzasadnieniu Prezydent Miasta D. podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość była niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego. Wskazał też, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono w oparciu o sporządzony przez biegłego operat szacunkowy natomiast odszkodowanie za drobny składnik budowlany ustalono na kwotę [...] zł. Pochodzące z omawianego okresu przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają nadto wniosek o wywłaszczenie nieruchomości, ofertę, zaświadczenia, protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz sporządzony przez biegłego operat szacunkowy, o którym mowa we wskazanej wyżej decyzji. Operat ów odnosi się jedynie do wartości gruntu ustalając wartość tę na kwotę [...] zł. Wnioskiem z dnia [...] r. pełnomocnik I. R. zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu podnosząc, iż została ona wydana z naruszeniem prawa albowiem w dacie orzekania o wywłaszczeniu dotycząca budowy osiedla mieszkaniowego decyzja lokalizacyjna utraciła już ważność. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, odmówił natomiast stwierdzenia nieważności w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż samo wywłaszczenie nieruchomości było poprawne albowiem decyzja stanowiąca podstawę wywłaszczenia w myśl ówczesnych przepisów nie straciła ważności. Istotnie natomiast w części dotyczącej ustalenia odszkodowania przedmiotowa decyzja rażąco naruszała przepisy postępowania, w myśl bowiem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 Nr 18 poz. 94) odszkodowanie winno być ustalane na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W przedmiotowej sprawie Wojewoda stwierdził natomiast, iż w rozprawie w dniu 25 września 1975 r. biegły nie uczestniczył. W konsekwencji otrzymanej decyzji pełnomocnik I. R. wniósł o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D. ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę [...] zł i zobowiązał Skarb Państwa do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz I. R. w kwocie [...] zł, a na rzecz D. N., spadkobiercy L. M., w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wartość rynkowa nieruchomości została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego W. K.. W wyniku rozpoznania odwołania D. N. oraz pełnomocnika I. R., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi temu do ponownego rozpatrzenia z uwagi na formalne i merytoryczne braki dostrzeżone w operacie szacunkowym. W trakcie kolejny raz prowadzonego przez organ I instancji postępowania (w którym w miejsce zmarłej I. R. brali udział jej synowie i spadkobiercy M. R i J. R.) przeprowadzono dwie rozprawy administracyjne, które nie doprowadziły jednak do porozumienia w kwestii wysokości należnego odszkodowania. Przedmiotem kontrowersji były różnice pomiędzy dwoma sporządzonymi wówczas operatami, kolejnym operatem W. K. oraz sporządzonym na zlecenie stron kontroperatem sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. G.. W związku z rozbieżnościami w treści operatów Prezydent Miasta przedłożył obydwa dokumenty [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych celem wydania przez nie opinii o poprawności ich wykonania. Stowarzyszenie, o którym mowa, przedłożyło opinie dotyczące odrębnie każdego z operatów. W stosunku do operatu J. G. komisja opiniująca stwierdziła, iż z uwagi na uchybienia, braki i błędy merytoryczne i metodologiczne nie może on stanowić podstawy dla założonego celu. W odniesieniu natomiast do operatu autorstwa W. K. komisja opiniująca stwierdziła, iż po uzupełnieniu i poprawieniu uchybień, braków i błędów wykazanych w opinii oceniany operat może stanowić podstawę dla ustalenia wysokości należnego stronom odszkodowania. W konsekwencji W. K. przedłożył aktualizację operatu. Po przeprowadzeniu kolejnej rozprawy administracyjnej Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną w roku 1975 nieruchomość gruntową, tym razem ustalając wysokość odszkodowania w wysokości [...] zł (po [...] zł na rzecz M. i J. R. oraz [...] zł na rzecz D. N.). W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż w myśl art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. Nr 261 z 2004 r. , poz. 2603 z późn. zm.) w ustalonej przez rzeczoznawcę w nowym operacie kwocie wartości nieruchomości ([...]zł) uwzględnić należało kwotę wypłaconego w 1975 r. odszkodowania za składnik gruntowy i o tę kwotę została pomniejszona wartość rynkowa nieruchomości oraz wysokość należnego odszkodowania. Od otrzymanej decyzji działający przez pełnomocnika M. i J. R. wnieśli odwołanie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia w części dotyczącej wysokości ustalonej przez biegłego wartości nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny wskazał, iż jego zdaniem sporządzony przez W. K. operat szacunkowy spełnia przewidziane przepisami wymogi. Wartość nieruchomości określono podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a aktualizując operat szacunkowy do porównania przyjęto analizę gruntów na rynku woj. [...] z uwagi na stosunkowo małą ilość transakcji gruntami mieszkaniowo - usługowymi na rynku miejscowym. Organ wskazał też, iż nie mógł przyjąć jako merytorycznej podstawy decyzji operatu sporządzonego na zlecenie odwołujących się z uwagi na jego wady wskazane w ocenie wydanej przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Pismem z dnia [...] r. M. i J. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc, iż decyzja ta narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a także oparcie zaskarżonej decyzji na opinii biegłego, który podlegał wyłączeniu z uwagi na udział tego biegłego w sprawie we wcześniejszym postępowaniu. Zdaniem skarżących decyzja narusza też przepisy powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie przy ustalaniu odszkodowania należności z tytułu naniesień budowlanych i przyjęcie za podstawę ustalenia odszkodowania błędnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ II instancji wskazał, iż zarzuty skarżących dotyczące naniesień budowlanych nie mogły zostać uwzględnione albowiem zachowany materiał dowodowy w aktach archiwalnych z 1974 r. i 1975 r. jednoznacznie wskazuje, iż nieruchomość o nr [...] (karta mapy [...]) nie była zabudowana. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 18 kwietnia 2007 r. w odpowiedzi na pytanie Sądu skarżący oświadczyli, że drobny składnik budowlany, o którym była mowa w pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej, to konstrukcja szklarni wraz z kominem oraz ogrodzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że dotknięte one są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Obie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż orzekającą o wywłaszczeniu nieruchomości decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D. ustalił jednocześnie wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę łączną [...] zł ,obejmującą składnik gruntowy o wartości [...] zł i składnik budowlany o wartości [...] zł. W takiej też kwocie przyznał ówczesnym właścicielom nieruchomości odszkodowanie. Jak wynika z uzasadnienia wydanej wówczas decyzji składnik gruntowy wyliczony został przez występującego w sprawie biegłego w przedłożonym przez niego operacie, natomiast dodatkowo ustalono odszkodowanie za cyt. "drobny składnik budowlany". Tym samym choć decyzja, o której mowa nie wyjaśnia o jaki drobny składnik budowlany chodzi (stosownych wyjaśnień nie zawierają także inne przedłożone Sądowi z tamtego okresu dokumenty) to, zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż wydający ówczesne rozstrzygnięcie organ nie tylko przyjął, iż ów drobny składnik budowlany faktycznie na terenie wywłaszczanej nieruchomości istniał lecz nadto precyzyjnie wyliczył jego wartość. W konsekwencji ponownie rozpoznając sprawę należnego właścicielom nieruchomości odszkodowania (w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części ustalającej odszkodowanie) orzekające w sprawie organy winne były nie tylko ująć w wyliczeniach wartość samego gruntu lecz także odnieść się do ustalonego w roku 1975 składnika budowlanego. W tym celu obowiązane były zanalizować całość towarzyszącej wywłaszczeniu dokumentacji z lat 1974-1975 i jednoznacznie, w razie wątpliwości wzywając strony do określenia ewentualnych ówczesnych konstrukcji budowlanych, powołując świadków bądź posługując się innymi dowodami, ustalić czy i jakie składniki budowlane na wywłaszczanej nieruchomości istniały i jaka ich wartość winna obecnie podlegać odszkodowaniu. Do poczynionych w tej mierze ustaleń organy winny następnie szczegółowo odnieść się w wydanych przez siebie rozstrzygnięciach. W rzeczywistości jednak ani organ I instancji ani też organ drugoinstancyjny kwestii naniesień budowlanych w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania nie rozważył i nie wspomniał o niej w podjętym przez siebie orzeczeniu. Jak wynika z treści operatu oraz odpowiedzi na skargę pominięcie to miało charakter celowy albowiem zdaniem biegłego oraz orzekających w sprawie organów zachowany materiał dowodowy w aktach archiwalnych z 1974 r. i 1975 r. wskazuje, iż nieruchomość o nr [...] karta mapy [...] nie była zabudowana. Zdaniem Sądu taka ocena nie zwalniała jednak organów administracji publicznej od dalszych działań. Przeciwnie, występująca, w ocenie organów tych, sprzeczność pomiędzy zbadanym materiałem dowodowym a treścią jednoznacznie wskazującej na istnienie drobnego składnika budowlanego decyzji z [...] r. winna była spowodować podjęcie szczególnie wnikliwych czynności w celu zbadania rzeczywistego w tym zakresie stanu faktycznego, zwłaszcza, że z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] wynikało, że w dacie tej Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części ustalającej odszkodowanie jedynie z uwagi na uchybienie formalne (nieobecność biegłego w trakcie rozprawy administracyjnej) w żadnej mierze nie kwestionując prawidłowości dokonanych w roku 1975 ustaleń co do składników zasądzonego na rzecz właścicieli odszkodowania. W odniesieniu do pozostałych zgłoszonych przez skarżących zarzutów Sąd stwierdza, iż po części uznać je należy za zasadne. Istotnie sporządzony przez biegłego (a stanowiący podstawę wyliczenia wysokości odszkodowania) operat szacunkowy nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny z jakiego powodu metoda porównawcza korygowania ceny średniej została uznana za optymalną, pomimo zbyt małej ilości transakcji gruntami mieszkaniowo-usługowymi na rynku miejscowym co, jak podaje biegły, spowodowało konieczność dokonania analizy na rynku woj. [...] . Niejasnym jest w konsekwencji czy tak znaczne poszerzenie analizowanego obszaru na nieruchomości położone na innych terenach nadal pozwoliło na zachowanie wymogu podobieństwa nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i nieruchomości, których ceny transakcyjne podlegały badaniom. Nie jest też klarowne czy w trakcie sporządzania operatu biegły w jakikolwiek sposób uwzględnił fakt, iż wyceniana działka była, jak twierdzą skarżący, przedmiotem obrotu cywilnoprawnego w roku 2002 i czy okoliczność ta miała bądź mogła mieć wpływ na ustalenie wartości wycenianej nieruchomości. Do wątpliwości tych organy I i II instancji nie odniosły się w uzasadnieniach wydanych przez siebie rozstrzygnięć. Ani w wydanych w sprawie decyzjach ani też w odpowiedzi na skargę nie odniesiono się nadto do kwestionowanego przez skarżących faktu ponownego zlecenia opracowania operatu biegłemu, którego poprzedni operat został zakwestionowany przez Wojewodę [...] jako wadliwy, a oparta na jego wyliczeniach decyzja została w dniu [...] r. uchylona przez Wojewodę [...]. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego, a wady te powodowały, iż organ drugoinstancyjny winien był albo przeprowadzić we własnym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające wskazane wyżej wątpliwości albo też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). W postępowaniu drugoinstancyjnym Wojewoda [...] nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej niejasności i braków i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna z dnia [...] r. Obie decyzje uznać bowiem należy za przedwczesne, wydane bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.