II SA/Gl 891/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przyłącza energetycznego biegnącego od sieci transformatorowej rozdzielczej (dz. [...]) przez działkę nr [...] do hali tartaku zlokalizowanej na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w G., gmina B., jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym Syndyk masy upadłości przedsiębiorstwa "A" sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w S., zwrócił się pismem z dn. [...] r. do PINB o przeprowadzenie kontroli robót wykonanych przez S.L. w okresie od [...] r. Podał, że S.L. (dalej: Inwestor), który dzierżawi część nieruchomości od Spółki, dokonał zmian w doprowadzeniu energii elektrycznej, podłączając trak do sieci transformatorowej [...]". Po wszczęciu postępowania organ w dniu [...] r. przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalono, że najemca dokonał przyłączenia kabla zasilającego w energię elektryczną do stacji transformatorowej, należącej do [...] Podłączenia dokonano linią napowietrzną, prowadzącą do hali tartaku na działce nr [...]. Do protokołu oględzin dołączono kopie korespondencji prowadzonej między [...] a Inwestorem, z której wynika zgoda Spółdzielni na wykonane podłączenia, uzasadniona awarią dotychczasowego zasilania. Postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. p.b., PINB nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia: oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkiców i rysunków, projektu zagospodarowania działki oraz oświadczenia wójta o zgodności budowy przyłącza z planem miejscowym. W odpowiedzi na to postanowienie Inwestor złożył część żądanych dokumentów, zaś w piśmie z [...] r. podał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem organ wadliwie zakwalifikował wewnętrzną linię zasilającą jako przyłącze. Zgodnie z uzyskanymi informacjami ze Spółki "B", budową przyłącza byłoby podłączenie do stacji przy ul. [...] w G., a nie do wewnętrznej stacji rozdzielczej. Wyjaśnił też, że wynajmuje budynek od Spółki w związku z prowadzeniem w nim tartaku. Został pozbawiony dostępu do energii elektrycznej, a wynajmująca Spółka nie reaguje na jego prośby o usunięcie awarii. Do akt dołączono mapę ilustrującą wykonane podłączenia i układ zasilania w energię elektryczną obiektów. Z opisu zasilania obiektów firmy "A" datowanego na dzień [...] r., wykonanego przez osobę uprawnioną do kierowania, nadzorowania i projektowania w zakresie instalacji elektrycznych wynika, że tartak wykorzystywany przez Inwestora był zasilany zewnętrzną zalicznikową linią kablową z wewnętrznej stacji rozdzielczej stanowiącej własność [...], podobnie jako pozostałe obiekty Spółdzielni. Po zmianie zasilanie odbywa się także linią zewnętrzną. Wszystkie linie wyprowadzane z wewnętrznej stacji rozdzielczej [...], zasilające poszczególne obiekty nie posiadają statusu przyłącza. Wewnętrza stacja rozdzielcza zasilana jest ze stacji transformatorowej przy ul. [...] w G. Decyzją z [...]. PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy przyłącza energetycznego jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu opisał stan faktyczny i stwierdził, że przyłącze w istniejącym układzie zasilania w energię elektryczną stanowi odcinek od stacji transformatorowej będącej własnością [...] do wewnętrzne stacji rozdzielczej należącej do [...]". Odpowiada to definicji przyłącza z § 2 pkt 15 i pkt 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu energetycznego (Dz. U. z 2007 r., nr 93, poz. 623). Linia kablowa biegnąca od stacji rozdzielczej do hali tartaku jest zewnętrzną instalacją elektryczną. Nie miało zatem podstaw wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy przyłącza energetycznego, jak pierwotnie zakwalifikowano roboty. Wykonane roboty podlegają reżimowi z art. 50-51 p.b. Złożone w toku postępowania materiały potwierdzają prawidłowy stan techniczny wykonanych prac dopuszczonych do użytkowania. Zebrana dokumentacja jest kompletna i brak podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności czy robót związanych z doprowadzeniem robót do stanu zgodnego z prawem. PINB stwierdził, że nie zajmował się kwestią tytułu prawnego do nieruchomości na której wykonano roboty, albowiem kwestia ta na gruncie art. 51 p.b. pozbawiona jest wagi, nie decyduje o wykonaniu robót z naruszeniem prawa administracyjnego i zgodnie z uchwałą NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10 nie jest podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: [...] WINB), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Syndyka, decyzją z [...] r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej podano przepis art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i poczynione ustalenia faktyczne. Stwierdzono, że prawidłowo organ I instancji zakwalifikował roboty jako podlegające reżimowi art. 50 i 51 p.b. Podzielono także stanowisko organu I instancji, że wykonane roboty są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nadają się do eksploatacji, nie naruszają przepisów technicznych. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji dotyczącego tytułu inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzono, że PINB niezasadnie pominął tę kwestię. Uchwała OPS 2/10 pozwala na odróżnienie instytucji oświadczenia inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od prawa do takiego dysponowania. W uchwale tej NSA wypowiedział się jednie w kwestii oświadczenia jako dokumentu, natomiast nie stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym na gruncie art. 51 p.b. kwestia uprawnienia do wykonywania robót nie ma znaczenia. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oznacza nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, ale także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku złożonej przez Inwestora skargi WSA w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. (IISA/Gl 565/15) uchylił decyzję [...] WINB. W uzasadnieniu Sąd potwierdził stanowisko organu odwoławczego co do tego, że przy stosowaniu art 51 p.b. badaniu podlega kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak zauważył, źródłem takiego prawa stosownie do art. 3 pkt. 11 p.b. może być stosunek zobowiązaniowy. Natomiast zakres takiego upoważnienia zależy od rodzaju robót. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a p.b., budynek jako obiekt budowlany stanowi całość wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem stanowią urządzenia budowlane (art. 3 pkt 9 p.b.). Formułując ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania Sąd uznał, iż "...z uwzględnieniem subsydiarnego względem budynku charakteru urządzeń budowlanych, w tym linii doprowadzającej do niego energię elektryczną, należy rozważyć legitymację inwestora do dokonania przeprowadzonych zmian, mając na uwadze powoływany przez niego umowny stosunek prawny dotyczący budynku i gruntu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, w przypadku sporu co do zakresu cywilnoprawnych uprawnień wynikających ze stosunków rzeczowych lub zobowiązaniowych, organy sporów takich nie rozstrzygają, ale w razie ich wystąpienia powinny rozważyć zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny." Po tym wyroku [...] WINB podjął czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia okoliczności wskazanej przez Sąd. W ocenie Syndyka, umowa łącząca Inwestora z firmą "A" sp. z o.o. nie zawiera upoważnienia do prowadzenia tego rodzaju robót budowlanych, a Syndyk nie wyraża na nie zgody. Natomiast zdaniem S.L., na podstawie art. 684 k.c. w zw. z art. 694 k.c. najemca może założyć w najętym lokalu oświetlenie elektryczne, gaz, telefon, radio i inne podobne urządzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy uznał, iż PINB prawidłowo zastosował art. 51 p.b. w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie, jak stwierdził, wykonane roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, w tym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania terenu. Mimo tego decyzja pierwszoinstancyjna wymaga uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem Inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane terenem, na którym wykonano inwestycję. W trakcie postępowania wyjaśniającego przeanalizowano znajdującą się w aktach sprawy kopię umowy najmu i dzierżawy zawartą w dniu [...] r. między Przedsiębiorstwem "A Sp. z o.o" a [...] należącą do S.L.. Z treści § 9 pkt 1 i 2 umowy wynika, że wynajmowane pomieszczenie użytkowane będzie przez najemcę bez prawa dokonywania istotnych zmian w substancji, a ewentualne planowane adaptacje powinny być każdorazowo uzgadniane z wynajmującym. Ponadto Syndyk uznaje wykonane roboty budowlane za niezgodne z treścią umowy najmu i nie zgadza się na ich zalegalizowanie, co prowadzi finalnie do uznania, iż inwestor nie posiada tytułu prawnego umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. PINB zobowiązany był wydać nakaz w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. W skardze z dnia [...] r. S.L. wniósł o uchylenie decyzji [...] WINB, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu zakończenia postępowania sądowego. Skarżący podniósł zarzuty dotyczące: 1/ naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 p.b., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że najem nie stanowi wystarczającego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele związane z budową urządzeń technicznych w postaci wewnętrznej linii energetycznej w sytuacji gdy jest to pełnoprawne i wystarczające źródło uprawnień do dysponowania nieruchomością w tym zakresie, 2/ błędu w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, co ma wynikać z umowy najmu i dzierżawy z dnia [...] r., iż wykonanie linii wewnętrznej stanowi istotną zmianę w substancji budynku na którą wynajmujący powinien wyrazić zgodę, w sytuacji gdy wykonanie urządzenia budowlanego mającego jedynie charakter pomocniczy względem budynku, który umożliwia jego wykorzystywanie zgodnie z celem przewidzianym w umowie i dlatego nie wymaga takiej zgody. Jak wskazuje w uzasadnieniu skargi, wykonanie wewnętrznej linii energetycznej nie stanowi istotnej zmiany substancji budynku. W żadnej mierze nie przebudowywał on istniejących pomieszczeń, ponadto budynek nie zmienił swojej funkcji użytkowej. Jego działania zmierzały do tego, aby możliwe było użytkowanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Jak wynika z § 3 umowy, wynajmowana powierzchnia będzie wykorzystywana przez najemcę na cele produkcyjne. Energia elektryczna niewątpliwie jest konieczna do tego aby prowadzić taką działalność. Ponadto, jak wprost wynika z § 7 pkt 2 umowy, Najemca miał obciążać firmę "A"r sp. z o.o. refakturą za pobór energii z licznika [...]". Wykonanie tego postanowienia umowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy Najemca dysponuje przyłączem energetycznym lub linią wewnętrzną umożliwiającą mu pobór energii. Strony umowy zgodziły się więc na dysponowanie przez skarżącego nieruchomością w zakresie niezbędnym do wykonywania tej umowy. Wniosek przeciwny byłby sprzeczny z treścią §7 pkt 2 umowy. Uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, zdaniem Skarżącego, wprost z art. 684 k.c. w zw. z art. 694 k.c. Zgodnie z tym przepisem, najemca może założyć w najętym lokalu oświetlenie elektryczne, gaz, telefon i inne podobne urządzenia. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji "zakres sprawy" wymagający wyjaśnienia przez organ I instancji to kwestia prawa Skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od ustaleń w tym zakresie, jak trafnie zauważa, zależy rodzaj rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 51 p.b., a w szczególności podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w przypadku braku takiego prawa po stronie inwestora. Zatem wyjaśnienie tej okoliczności ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, materiał zgromadzony w sprawie pozwalał organom orzekającym w sprawie na dokonanie ustaleń w tej kwestii. Zgodzić się trzeba z zarzutem podnoszonym w skardze, odnoszącym się do błędu w ustaleniach faktycznych co do tego, iż Skarżący nie dysponował zgodą na wykorzystanie wynajmowanej nieruchomości na cele budowlane polegające na wykonanie urządzenia budowlanego w postaci linii energetycznej wewnętrznej prowadzącej do budynku gospodarczego. Nie oznacza to jednak, że ze względu na stosunek najmu łączący go ze Spółką, nie miał tytułu prawnego do wykonania takich robót. Organ odwoławczy dokonał analizy postanowień umowy łączącej firmę "A" sp. zo.o. ze Skarżącym zawartej w dniu [...] r. (tekst umowy w aktach sprawy administracyjnej, k-28, dalej: umowa). Swój pogląd o braku tytułu prawnego wywodzi z postanowień § 9 ust. 1 i 2 umowy. Pierwszy z nich (§ 9 ust. 1) stanowi: "Wynajmowane pomieszczenie użytkowane będzie przez najemcę bez prawa dokonywania istotnych zmian w substancji." Natomiast drugie (§ 9 ust. 2): " Ewentualne planowane adaptacje powinny być każdorazowo uzgadniane z Wynajmującym." Stosownie do § 2 umowy przedmiotem najmu jest: plac składowy o łącznej powierzchni [...] m2, pomieszczenie produkcyjne o łącznej powierzchni [...] m2 oraz pomieszczenia biurowe, szatnia, pomieszczenie socjalne, kotłownia zgodnie z załączonym do umowy szkicem sytuacyjnym. Wynajmowana powierzchnia będzie wykorzystywana na cele produkcyjne (§ 3 umowy). W wynajmowanym obiekcie, jak wynika z akt sprawy, prowadzony jest tartak. Biorąc pod uwagę określony powyżej przedmiot najmu oraz przeprowadzone roboty budowlane (zainstalowanie linii energetycznej wewnętrznej) nie mamy do czynienia z adaptacją. Adaptacja to "przystosowanie czegoś do innego użytku, nadanie czemuś innego charakteru" (Mały słownik języka polskiego pod red. E.Sobol, Warszawa 1995, s. 3), a w tym przypadku ani nie doszło do przystosowania obiektu produkcyjnego (tartaku) do innego użytku, ani też nie nadano mu innego charakteru. Zainstalowano jedynie urządzenie techniczne, konieczne do funkcjonowania tartaku. Wobec tego nie zachodziła konieczność uzgadniania tego przedsięwzięcia z Wynajmującym po myśli § 9 ust. 2 umowy. Jeśli chodzi o ewentualną sprzeczność z § 9 ust. 1 umowy, to nawet zważywszy na trudności z ustaleniem treści pojęcia "istotne zmiany w substancji", odnoszonego do wynajmowanych pomieszczeń, nie można uznać, że instalacja urządzenia technicznego koniecznego do korzystania z przedmiotu najmu, bez istotnej zmiany tego przedmiotu (nie dokonano w szczególności żadnych zmian w pomieszczeniu produkcyjnym) pozostaje w jego zakresie. Najogólniej rzecz ujmując, skoro linia energetyczna została przeprowadzona na zewnątrz obiektu, to "substancja" czyli wynajmowane pomieszczenia nie uległa żadnej zmianie, a tym bardziej zmianie istotnej. Powyższe ustalenia prowadzą jedynie do wniosku, że prowadzone roboty budowlane nie były sprzeczne z umową, natomiast nie dają jeszcze podstaw do domniemania istnienia po stronie Skarżącego tytułu prawnego wykonania przedmiotowych robót. WSA w Gliwicach formułując ocenę prawną w wyroku z dnia 27 stycznia 2016r. podkreślił, że stosownie do art. 3 pkt. 11 p.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć także tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych i nakazał rozważenie legitymacji inwestora do dokonania przeprowadzonych zmian, mając na uwadze "powoływany przez niego umowny stosunek prawny dotyczący budynku i gruntu." Należy zauważyć, co umknęło uwadze organu odwoławczego, że treść stosunku najmu łączącego S.L. oraz firmę "A" sp. z o.o. kształtują także, poza umową [...] r., przepisy k.c., a w szczególności regulacje zawarte w art. 659 – 679 tego aktu. Duża ich część poświęcona jest ochronie najemcy zmierzającej w kierunku zabezpieczenia możliwości używania przedmiotu najmu zgodnie z jego celem. Przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz (art. 659 § 1 k.c.). Wynajmujący powinien wydać najemcy rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania najmu (art. 662 § 1 k.c.). Jeżeli w czasie trwania najmu rzecz wymaga napraw, które obciążają wynajmującego, a bez których rzecz nie jest przydatna do umówionego użytku, najemca może wyznaczyć wynajmującemu odpowiedni termin do wykonania napraw. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu najemca może dokonać koniecznych napraw na koszt wynajmującego (art. 663 k.c.). Jeżeli w chwili wydania najemcy rzecz miała wady, które uniemożliwiają przewidziane w umowie używanie rzeczy, albo jeżeli wady takie powstały później, a wynajmujący mimo otrzymanego zawiadomienia nie usunął ich w czasie odpowiednim, albo jeżeli wady usunąć się nie dadzą, najemca może wypowiedzieć najem bez zachowania terminów wypowiedzenia (art. 664 § 2 k.c.). Jeżeli w czasie trwania najmu okaże się potrzeba napraw, które obciążają wynajmującego, najemca powinien zawiadomić go o tym niezwłocznie ( art. 666 § 2 k.c.). Jeżeli najemca ulepszył rzecz najętą, wynajmujący, w braku odmiennej umowy, może według swego wyboru albo zatrzymać ulepszenia za zapłatą sumy odpowiadającej ich wartości w chwili zwrotu, albo żądać przywrócenia stanu poprzedniego (art. 676 k.c.). Kwestię wybudowania linii energetycznej wewnętrznej w sytuacji, w której Skarżący (Najemca) prowadzący tartak został odcięty od źródła energii pozostającej w dyspozycji Wynajmującego, należy traktować jako "naprawę konieczną" w rozumieniu art. 663 k.c. Naprawami koniecznymi przedmiotu najmu są bowiem naprawy, bez których rzecz stanowiąca przedmiot najmu nie jest przydatna do określonego w umowie użytku (zob. Z. Radwański, J. Panowicz-Lipska, Zobowiązania, 2008, s. 99). Wynajmowany obiekt po utracie możliwości korzystania z pierwotnego źródła zasilania stał się nieprzydatny do określonego w umowie użytku (na cel produkcyjny). W tym stanie rzeczy przyjąć trzeba, iż Skarżący dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze względu na przysługujący mu tytuł prawny wynikający ze stosunku najmu. Co za tym idzie brak było podstaw do uchylenia decyzji PINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, wiążące organy w dalszym postępowaniu na zasadach określonych w art. 153 p.p.s.a., wynikają z rozważań prowadzonych wyżej. W tym stanie rzeczy Sąd, uwzględniając wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i pkt. 1 lit.c p.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji.