II SA/Gl 892/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi M. B., I. B. oraz J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] roku P. L. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "myjnia samochodowa czterostanowiskowa i ręczna z zapleczem socjalnym wraz ze stanowiskami kompresorów i odkurzacza i kioskiem kasowym wraz z przyłączami". We wniosku wskazano, iż inwestorem będzie Przedsiębiorstwo Handlowe "[...]" w Z., a inwestycja obejmie działki zlokalizowane w Z. przy ul. [...] o numerach [...], [...] i [...]. Do wniosku dołączono m.in. pełnomocnictwo (upoważnienie) sporządzone na papierze firmowym "P.H. [...]", podpisane przez P. D. i opatrzone pieczęcią firmową "Przedsiębiorstwo Handlowe [...] P. i B. D. (...)". W toku postępowania pismem z dnia [...] roku swój sprzeciw w stosunku do planowanej inwestycji wnieśli mieszkańcy domów przy ul. [...] w Z., wśród których znaleźli się również obecnie skarżący I., M. i J. B. Skarżący przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji w dwóch kolejnych pismach podtrzymali swój sprzeciw i uwagi. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Prezydent Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jako inwestora, a tym samym adresata decyzji oznaczył "Przedsiębiorstwo Handlowe [...] w Z.". Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 ust. 2 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu, powołując się na dołączoną analizę urbanistyczną wskazano, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, a ponadto uzyskano pozytywne opinie organów uzgadniających. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący. Wskazali, że warunki zabudowy naruszają wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w szczególności pod względem ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i zanieczyszczenie powietrza spalinami, co jest sprzeczne z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Funkcja planowanej inwestycji należy do uciążliwych i nie powinna być lokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla domów jednorodzinnych (zaledwie 5m od budynku skarżących). Lokalizacja inwestycji znacznie umniejszy walory estetyczne istniejącego osiedla. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy. Inwestycja nie ma charakteru uciążliwego, co potwierdza opinia sanitarna i opinia ekologiczna. Nie jest też zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy przez osobę uprawnioną. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że szerokość ul. [...] jest wystarczająca dla zapewnienia swobodnego wjazdu i wyjazdu samochodów z terenu projektowanej myjni bez stworzenia utrudnień w ruchu pieszym i drogowym, a także nierozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpierając podniesione w skardze zarzuty. W piśmie procesowym z dnia [...] roku, stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżący podtrzymali wnioski i twierdzenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała zostać uwzględniona, aczkolwiek zasadniczo z odmiennych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Tym samym zaskarżona decyzja, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną. Decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do podmiotu nie posiadającego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei art. 29 kpa stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 kpa). Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że co do zasady stronami mogą być wyłącznie osoby fizyczne lub osoby prawne. Odstępstwa od tej zasady muszą wynikać wprost z przepisów prawa. Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji jej adresat – strona, oznaczony został jako "Przedsiębiorstwo Handlowe [...]". Z takiego oznaczenia nie sposób wywnioskować, czy chodzi o osobę (osoby) fizyczną, czy też o osobę prawną. Również na podstawie innych zgromadzonych w sprawie dokumentów nie można ustalić jaki podmiot jest w istocie wnioskodawcą, a tym samym kto winien być adresatem decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wniosek inicjujący postępowanie został złożony przez osobę fizyczną – P. L. Z samej treści tego wniosku oraz z załączonych dokumentów wynika jednak, że P. L. nie występuje w imieniu własnym lecz w imieniu inwestora, jako pełnomocnik. Stąd też P. L. nie mógł być adresatem decyzji, ani też stroną postępowania. Pełnomocnictwo do działania w imieniu inwestora podpisane zostało przez P. D., który również nie jest adresatem decyzji. Na podstawie akt sprawy można przyjąć, że prawdopodobnie małżonkowie B. i P. D. prowadzą działalność gospodarczą oznaczoną jako Przedsiębiorstwo Handlowe "[...]" (pieczęć na upoważnieniu – k. 43 akt administracyjnych). Z akt sprawy wynika również, że prawdopodobnie istnieje osoba prawna "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Z. (pieczęć na zwrotnych potwierdzeniach odbioru). Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji nie określa ani osoby prawnej, ani też osoby (osób) fizycznych, na rzecz których została wydana, a jedynie określenie nazwy przedsiębiorstwa, któremu nie sposób przyznać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Nawet, gdyby przyjąć założenie, że w oznaczeniu "Przedsiębiorstwo Handlowe [...]" dopatrywać się należy osób fizycznych, to i tak zostały one wadliwie oznaczone. Osoba fizyczna winna być bowiem wskazana z imienia i nazwiska. Co prawda decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy może zostać wydana na wniosek każdej osoby bez względu na to, czy przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości, czy też nie i bez względu na to, czy będzie w przyszłości inwestorem (art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jednak w każdym przypadku musi być wydana osobie, której przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Wydanie decyzji w stosunku do "Przedsiębiorstwa Handlowego [...]" musi w świetle powyższego prowadzić do wniosku, że decyzja ta skierowana została nie tyle do osoby nie będącej stroną w sprawie lecz do podmiotu, któremu przepisy prawa w tej sprawie nie przypisują w ogóle zdolności prawnej. Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w stosunku do strony, tj. podmiotu dysponującego interesem prawnym. Jeżeli podmiotu takiego nie ma (np. nie ma on zdolności prawnej, tak jak w rozpatrywanym przypadku), to postępowanie jak i samą decyzję należy uznać za nieistniejące (por. A. Matan w: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, t. II, wyd. Zakamycze 2005, str. 389). Wydanie zatem decyzji w takim przypadku stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nieważność, jaką dotknięte zostały kontrolowane przez Sąd decyzje organów obu instancji ma charakter bezwzględny i o ile nie została stwierdzona w postępowaniu administracyjnym, o tyle musiała zostać uwzględniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji z naprowadzonych wyżej powodów Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów skarżących, które bezpośrednio dotyczyły meritum sprawy. Wskazać jednak przyjdzie, że organy przy wydawaniu kontrolowanych decyzji nie wzięły pod uwagę wszystkich regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Zgodnie z § 2 pkt 6 powołanego rozporządzenia ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji brak jest zapisów określających m.in. sposób zaopatrzenia w wodę oraz wymaganą ilość miejsc parkingowych (pkt II.3. decyzji). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy, opłaty skarbowe od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze poczynione wyżej ustalenia. W szczególności dokona oceny treści złożonego wniosku z dnia [...] roku o ustalenie warunków zabudowy pod względem osoby wnioskodawcy, a wobec jego braków zastosuje procedurę wynikającą z art. 64 § 2 kpa. Organ winien mieć również na uwadze aktualny stan inwestycji. O ile bowiem okazałoby się, że inwestycja została rozpoczęta lub zrealizowana na przedmiotowej nieruchomości, należałoby rozważyć kwestie przedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim przypadku celowym byłoby również rozważenie możliwości żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę wydanym w oparciu o zaskarżoną w niniejszym postępowaniu i wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję, o ile pozwolenie takie zostało udzielone.