II SA/Gl 892/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w C. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K., należącej do G. K., polegającego na wydzieleniu z działki nr [...] o powierzchni 3.7342 ha dziewięciu działek budowlanych oraz jednej działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,0894 ha pod budowę drogi dojazdowej. W podstawie prawnej decyzji powołano m.in. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., poz. 127, nr 30), w wyniku czego działka wydzielona pod drogę dojazdową, po uprawomocnieniu się decyzji, stałaby się własnością Gminy K. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy K., wskazując, że zaskarżona decyzja obliguje Gminę do wykupienia działki nr [...] pod projektowaną drogę, która to działka nie stanowi drogi, ponieważ nie ma dostępu do drogi publicznej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że przepis ten może być zastosowany wyłącznie w przypadku, gdy wydzielona przy podziale nieruchomości nowa droga, do obsługi wydzielonych tym samym podziałem działek budowlanych, przewidziana była w planie zagospodarowania przestrzennego na realizację infrastruktury drogowej. W tym przypadku plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał budowy nowej drogi, dlatego zdaniem organu brak było podstaw do zastosowania powyższego przepisu. W dniu 18 marca 2013r. G. K. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazała, że działka [...] miała i nadal ma dostęp do drogi publicznej. Dodatkowo zwróciła uwagę, że z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wynika, że znajduje on zastosowanie w przypadku, gdy wydzielana droga jest przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów, zdaniem skarżącej, przedmiotowa działka winna być przejęta przez gminę za odszkodowaniem. Kolegium, po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, ponieważ nie wystąpiła żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu organ wskazał, że skutki wynikające z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powstają z mocy prawa i organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie ma na to wpływu, dlatego też zdaniem Kolegium ta część decyzji została zasadnie wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż rozstrzygnięcie przez organ zatwierdzający podział nieruchomości o przejściu działki z mocy prawa na rzecz Gminy K. było nieuprawnione. Jednocześnie organ podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewodę [...], że Gmina K. nie mogła z mocy prawa nabyć działki, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał w tym miejscu lokalizacji drogi, a odmienne rozumienie wspomnianego przepisu przeczyłoby zasadom logiki, gdyż niemożliwy byłby do zrealizowania cel przejęcia gruntu. Wnioskiem z dnia 8 października 2013r. G. K. zwróciła się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], która w ocenie wnioskodawczyni przeszła z mocy prawa na własność Gminy K., ponadto podkreśliła, że od dnia podziału ma ona charakter ogólnodostępny i jest przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Na poparcie swych twierdzeń wnioskodawczyni przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych oraz wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że niespełniona została jedna z przesłanek przejęcia działki przez gminę z mocy prawa. Zdaniem organu w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995r. ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415) pojawiło się uregulowanie wskazujące na obowiązek ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Tylko na działkach znajdujących się w liniach rozgraniczających drogę, gmina mogła realizować inwestycję celu publicznego, jakim jest budowa i utrzymanie dróg gminnych. Organ podkreślił, że nieruchomość skarżącej w dniu wydania decyzji o podziale oznaczona była w planie jako 29aMN, czyli teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy oraz teren małych domów mieszkalnych. W związku z powyższym, zdaniem organu plan miejscowy nie przewidywał w obszarze działki nr [...] lokalizacji drogi. Organ, odnosząc się do wskazanego przez G. K. orzeczenia sądu administracyjnego wskazał, że odnosi się ono do sytuacji, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana przed dniem 1 stycznia 1995r., a w niniejszej sprawie decyzja o podziale została wydana w dniu 22 stycznia 1997r., a więc w dacie, w której obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadto podkreślił, że przytoczony przez skarżącą wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stanowi orzeczenie w indywidualnej, jednostkowej sprawie, a tezy w nim zawarte nie przełożyły się na zmianę obowiązujących przepisów prawa. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G. K. zarzucając Staroście [...] błędną interpretację treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...]. Zdaniem skarżącej wyłączną przyczyną uznania, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] było przyjęcie przez SKO, iż skutki określone w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie były przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział, lecz następowały z mocy samego prawa, wobec czego uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. w części ich dotyczącej było prawidłowe. Z powyższego nie wynika jednak, że skutki takie nie zaistniały. Zdaniem skarżącej powstała działka nr [...] ma charakter ogólnodostępny, a jej własność przeszła na gminę z mocy prawa, zasadne jest zatem ustalenie za nią odszkodowania. Skarżąca powołała się na art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzając, że ustawodawca posłużył się w nim pojęciem drogi publicznej, które jej zdaniem nie jest precyzyjne. Trudno bowiem mówić o rzekomej drodze publicznej na wydzielonej w wyniku podziału działce, skoro brak aktu prawnego o zaliczeniu danej drogi do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że chodzi o działki, które w przyszłości mogą być przeznaczone pod drogi publiczne, a istotny jest faktyczny sposób korzystania z działki oraz fakt, iż ma ona charakter ogólnodostępny oraz jest przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Na poparcie swych twierdzeń skarżąca przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że jak słusznie zwrócił uwagę Starosta [...], w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano już wielokrotnie, że aby działka wydzielona pod drogę przeszła z mocy prawa na własność gminy, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, musiały zostać spełnione trzy przesłanki – podziału dokonano na wniosek właściciela gruntu, działki wydzielono na nowe ulice, a ich przebieg był wyraźnie określony w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił również, że powołany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy stanu prawnego istniejącego przed 1 stycznia 1995r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, którym został wprowadzony obowiązek ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Nie ulega zaś wątpliwości, że tylko na działkach znajdujących się w liniach rozgraniczających drogę gmina mogła zrealizować inwestycję celu publicznego w postaci budowy drogi. Zdaniem organu w orzeczeniach, w których zaprezentowano pogląd o braku konieczności przeznaczenia wydzielanej działki w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę oraz zwrócono uwagę na konieczność rozróżnienia pojęć "ulica", którym posłużyła się ustawa z 1985r. i "droga publiczna", sądy administracyjne położyły jednocześnie nacisk na kwestię ogólnej dostępności wydzielanej ulicy. Ulica ta winna służyć obsłudze nowopowstałych działek, a zarazem mieć charakter ogólnodostępny i stanowić element układu komunikacyjnego na terenie objętym planem. Zdaniem organu działka nr [...] nie posiada połączenia z żadną drogą publiczną. Stanowi ona tzw. ślepą ulicę, którą od drogi publicznej oddzielają inne działki. Organ odnosząc się do kwestii nadania przedmiotowej działce nazwy – ul. [...], wyjaśnił, że fakt ten w żadnym razie nie przesądza o jej publicznym charakterze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Wojewody wniosła G. K. zarzucając naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym niewyjaśnienie jak faktycznie wykorzystywana jest działka o numerze [...], naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i wydawanie rażąco niesłusznych decyzji, a także naruszenie przepisu prawa materialnego, tzn. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania, pomimo wydzielenia działki pod drogę publiczną na skutek podziału nieruchomości na wniosek właściciela. W treści uzasadnienia skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 p.p.s.a.), może również zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] jest ustalenie na rzecz G. K. odszkodowania za działkę nr [...] położoną w obrębie K., gminie K., która została wydzielona w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 3.7342 ha, zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. ([...]), wydaną w oparciu o art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzja ta została jednakże uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powołany wyżej przepis, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C. decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ust. 5 tegoż artykułu przewidywał, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, odpowiednikiem powyższego przepisu jest art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie lub krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Za działki te przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się na wniosek właściciela według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości. W związku z powyższymi regulacjami można stwierdzić, że kwestią warunkującą prawo właściciela nieruchomości do uzyskania odszkodowania jest uprzednie przejście prawa własności części wydzielonej nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. wyłącznie na rzecz gminy). W ocenie Sądu, na podstawie decyzji o podziale, przedmiotowa działka skarżącej nie przeszła na własność Skarbu Państwa (gminy). Jak słusznie zwrócił uwagę zarówno organ I jak i II instancji, aby działka wydzielona pod drogę przeszła z mocy prawa na własność gminy, musiały zostać spełnione następujące przesłanki: podziału dokonano na wniosek właściciela gruntu, działki wydzielono pod nowe ulice, a przebieg tych ulic był wyraźnie określony w planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym wymóg wskazania działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wynikał wprost z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ale z faktu, że przejęcie działki, która nie może być zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia byłoby zabiegiem bezcelowym. Jednocześnie należy jednak podkreślić, że w chwili wydania decyzji podziałowej, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., obowiazywał obowiązek ustalenia w planie miejscowym linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. W związku z powyższym jedynie na działkach znajdujących się w liniach rozgraniczających drogę, gmina mogła realizować inwestycję celu publicznego, jakim jest budowa i utrzymanie dróg gminnych. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, według stanu na dzień wydania decyzji o jej podziale, oznaczone było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 29aMN jako teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy oraz teren małych domów mieszkalnych, dlatego też należy stwierdzić, że plan miejscowy nie przewidywał w tym obszarze lokalizacji drogi i tym samym niemożliwa byłaby realizacja dyspozycji normy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odnosząc się natomiast do powoływanego przez skarżącą orzecznictwa należy stwierdzić, że w przedstawionym stanie faktycznym wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2009r., sygn. akt OSK 349/09 decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana przed dniem 1 stycznia 1995r., tzn. przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które nakładały obowiązek przewidywania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu ulic, co nie jest tożsame ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Ponadto w powołanym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010, sygn. akt II SA/Po 219/10 w planie miejscowym teren, na którym położona była sporna działka w chwili zatwierdzenia podziału, przeznaczony był pod teren komunikacji i dlatego nastąpił skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa na gminę prawa własności. Dodatkowo wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie B. i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. odnosi się do sytuacji, w której powstałe w wyniku podziału drogi były połączone z siecią dróg publicznych i w związku z powyższym należy stwierdzić, że przedstawiony w nim stan faktyczny również nie jest tożsamy z sytuacją skarżącej. Sąd podziela również stanowisko Wojewody [...], odnoszące się do kwestii ogólnej dostępności działki wydzielonej pod ulicę. Powinna ona bowiem służyć obsłudze nowopowstałych działek, dodatkowo mieć charakter ogólnodostępny i stanowić element układu komunikacyjnego na terenie objętym planem oraz stanowić część istniejącej sieci dróg. Działka skarżącej takiego przymiotu nie posiada, ponieważ od drogi publicznej jest oddzielona działkami stanowiącymi własność osób prywatnych. Należy również podkreślić, że organy nie kwestionują stanowiska skarżącej, że zapis w księdze wieczystej oraz nie zaliczenie powstałej w wyniku podziału działki do określonej kategorii drogi nie stanowiło przeszkody do przejęcia jej na własność Skarbu Państwa w trybie art. 10 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Kwestie te nie są istotne dla wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, skoro przejście własności na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa następuje z mocy prawa, nie ma żadnego znaczenia, czy w wyniku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości doszło do wpisu do księgi wieczystej prawa własności działki wydzielonej pod drogę, a nadto czy taka droga została wybudowana i czy został wydany akt o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych (por. wyrok NSA z 29 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 1384/11). Niemniej jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ działka skarżącej nie została skutecznie przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Wyjaśnienia wymaga również fakt, że podniesiona przez skarżącą kwestia uregulowania prawa własności przedmiotowej działki, która aktualnie jest częściowo przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę i ewentualne odszkodowanie z tego tytułu nie jest przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie, ale wymaga podjęcia przez strony ewentualnych działań przewidzianych prawem w odrębnym postępowaniu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późń. zm.) oddalił skargę.