II SA/Gl 892/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. O. na akt Burmistrza Miasta i Gminy Z z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wjazd na trasę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 25 maja 2016 r. zamieszkały w W. J. O. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Z. o zezwolenie, dla dwóch samochodów, na wjazd na odcinek Z.-M. ścieżki spacerowo-rowerowej celem, jak wskazał, dojazdu do działki. Do wniosku dołączył umowę użyczenia, mocą której właściciel działki położonej w J. przy ul. [...] oddał mu "w użyczenie" 250 m2 tejże działki. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Z. odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Wskazał, że zgodnie z pkt 16 "Regulaminu wydawania i użytkowania zezwoleń upoważniających do wjazdu pojazdami silnikowymi na ścieżki spacerowo-rowerowe znajdujące się na obszarze Gminy Z." przyjętego zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r., organ ma prawo odmówić wydania zezwolenia m.in. w przypadku stwierdzenia braku istnienia podstawy do wydania zezwolenia. Zgodnie zaś z pkt 13 Regulaminu zezwolenia długoterminowe wydaje się w sytuacjach, które mają charakter cykliczny takich jak: dojazd do miejsca zamieszkania, lasów i pól w celu wykonywania prac polowych, remontów i napraw. W przypadku wnioskodawcy stwierdzono brak istnienia podstawy do wydania zezwolenia. Dojazd do działki nr 1 położonej w J. tj. posesji położonej przy ul. [...] jest bowiem możliwy ulicą [...] lub ulicą [...] bądź ulicą [...] i dalej ulicą [...] w J. Przejazd zaś krótkim odcinkiem ścieżki spacerowo-rowerowej od ul. [...] do ul. [...], który wówczas jest konieczny, nie wymaga posiadania zezwolenia. Nie ma zatem potrzeby przejazdu przez cały odcinek Z.-M. Burmistrz wyjaśnił, iż odcinki ścieżek spacerowo-rowerowych wymagające zezwolenia oznaczone są znakiem zakazu B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" oraz tabliczką o treści: "Nie dotyczy zezwoleń i rowerów". Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 1137 z późn. zm.) znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 tejże ustawy uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych. Zakaz poruszania się pojazdów silnikowych na ścieżkach spacerowo-rowerowych położonych na terenie Gminy Z. stanowi zatem bezpośredni skutek oznaczenia tych dróg znakiem zakazu B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" i wynika bezpośrednio z przywołanej wyżej ustawy. Kolejnym pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. J. O. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a., jego bowiem zdaniem organ nie wyważył należycie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nie zrealizował nadto zasady przekonywania nie wskazując przesłanek wskazujących "za" i "przeciw" podjęciu konkretnego rozstrzygnięcia oraz powodów przeważających za wyborem konkretnego rozwiązania. Burmistrz Miasta i Gminy Z. w odmowie wskazał jedynie, że istnieje inna możliwość dojazdu do działki położonej w J. przy ulicy [...]. Sam zaś fakt, iż istnieje inna możliwa droga dojazdu do posesji nie jest, zdaniem strony, wystarczającym uzasadnieniem odmowy. Nadto wskazany przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. ciąg komunikacyjny pozostaje w złym stanie technicznym, przez co rodzi uzasadnioną obawę uszkodzenia samochodu. W odpowiedzi na skierowane doń wezwanie pismem z dnia [...] r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] r. Pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. J. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na akt organu odmawiający udzielenia mu zezwolenia na przejazdy dwoma samochodami przez ścieżkę spacerowo-rowerową, zarzucając organowi naruszenie art. 16 Regulaminu wydawania i użytkowania zezwoleń upoważniających do wjazdu pojazdami silnikowymi na ścieżki spacerowo-rowerowe znajdujące się na obszarze Gminy Z. w zw. z art. 7 i 11 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skarżący przytoczył in extenso argumentację sformułowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zaakcentował, że zgodnie z art. 16 Regulaminu, organ ma prawo odmówić wydania zezwolenia między innymi w następujących przypadkach: korzystania z uprzednio wydanego zezwolenia niezgodnie z jego przeznaczeniem i ustaleniami, stwierdzenia braku istnienia podstawy do wydania zezwolenia, uznania przez organ, że podany w uzasadnieniu wniosku cel wjazdu jest nieprawdziwy bądź nieaktualny, negatywnej opinii organów kontrolnych (Policji, Straży Miejskiej) dotyczącej użytkowania wcześniej wydanych Zezwoleń, jeżeli wniosek jest niekompletny i nie zawiera wszystkich danych. Jednakowoż, zdaniem skarżącego, Burmistrz Miasta i Gminy Z. w odmowie nie wyjaśnił w żaden sposób dlaczego wydanie zezwolenia na wjazd na trasę nr 1: Z. [...] - M. ścieżki spacerowo-rowerowej znajdującej się w obszarze gminy Z. nie może mieć miejsca. Skarżący ponownie w tej mierze zaakcentował, że sam fakt, iż istnieje inna możliwa droga dojazdu po posesji położonej w J. przy ulicy [...] nie czyni zadość wyjaśnieniom. Nadto wskazany przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. ciąg komunikacyjny pozostaje w złym stanie technicznym, przez co rodzi uzasadnioną obawę uszkodzenia samochodu, zwłaszcza w czasie opadów deszczu. z uwagi na liczne uszkodzenia nawierzchni i nierówności. Natomiast omawiana ścieżka spacerowo-rowerowa na odcinku Z. [...] - M. jest pokryta asfaltem i poruszanie się po niej samochodem osobowym nie stanowi zagrożenia. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty sformułowane w zaskarżonym akcie. Zaakcentował, że odmowa wydania zezwolenia zawierała uzasadnienie, w którym wskazano, iż zezwolenie wydawane jest w przypadku, gdy nie ma innej możliwości dojazdu do punktu docelowego. W przypadku skarżącego, dojazd do posiadanej przez niego nieruchomości położonej w J. możliwy jest innymi ulicami. Podkreślić przy tym należy, iż trasa nr 1: Z. [...] - M. pełni w pierwszym rzędzie funkcję ścieżki spacerowo - rowerowej i w celu ochrony interesu społecznego zasadnym jest jak największe ograniczenie ruchu samochodowego w jej obrębie. Zwiększony ruch pojazdów samochodowych może bowiem skutkować niebezpieczeństwem dla osób spacerujących bądź poruszających się na rowerze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. 2014 poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie z kolei do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. 2016, poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 powołanego przepisu). W myśl natomiast art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnośnie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać należy, iż w myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku natomiast aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Sąd stwierdza, że wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na akt Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...] r. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona skierowanym do organu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu uznać należy, zdaniem Sądu, iż nie naruszył on prawa, a tym samym wniesiona skarga nie może zostać uwzględniona. W ocenie Sądu rozpoznając wniosek skarżącego organ poprawnie odmówił jego uwzględnienia, nie wykraczając poza granice dopuszczalnego uznania administracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, że wnioskując o zezwolenie na wjazd na odcinek Z.-M. ścieżki spacerowo-rowerowej dwóch samochodów osobowych skarżący jako jedyny powód swego żądania podał "dojazd do działki", nie wskazując żadnych szczególnych, motywujących żądanie okoliczności. Poprawnie w konsekwencji co do meritum zaskarżonym aktem organ wskazał, iż nie może udzielić wnioskowanego zezwolenia albowiem dojazd do posesji położonej przy ul. [...] jest możliwy ulicą [...] lub ulicą [...] bądź ulicą [...] i dalej ulicą [...] w J. Nie ma tym samym żadnych podstaw do udzielenia zezwolenia na przejazd długim odcinkiem ścieżki rowerowo-spacerowej. Wbrew twierdzeniom skargi motywy organu zostały wyłuszczone jasno i klarownie. Stosownie do art. 16 Regulaminu, o którym mowa powyżej, organ ma bowiem prawo odmówić wydania zezwolenia m.in. w przypadku stwierdzenia braku istnienia podstawy do wydania zezwolenia. Oczywistym jest zaś, że przez ww. podstawy rozumieć należy szczególne okoliczności uzasadniające wjazd na teren, który przed ruchem samochodowym winien być chroniony. Żadnych okoliczności takich skarżący we wniosku nie wykazał. Dopiero w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i w skardze skarżący wskazał, iż dojazd wskazanymi przez organ ulicami jest utrudniony z uwagi na zły stan techniczny drogi, w tym dziury w asfalcie, które zwłaszcza w czasie deszczu mogą przyczynić się do uszkodzenia samochodu. Argumentacja ta nie wpłynęła na stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na wezwanie, a następnie w odpowiedzi na skargę. Stanowisko organu zdaniem Sądu jest przekonujące i zasługuje na akceptację. Skarżący nie wykazał bowiem by dojazd do działki ulicami podanymi przez organ był niemożliwy, by drogi były nieistniejące bądź całkowicie nieprzejezdne. Przyznając drożność dróg skarżący wskazuje jedynie ich zły, w jego ocenie, stan techniczny. Takie okoliczności, o ile odpowiadają stanowi rzeczywistemu, mogłyby ewentualnie stanowić uzasadnienie domagania się od gminy naprawienia nawierzchni. W żadnej mierze wskazanie, iż na terenie ścieżki spacerowo-rowerowej, na której obowiązuje zakaz ruchu samochodów, asfalt jest w lepszym stanie a jazda samochodem bardziej komfortowa, a w konsekwencji właśnie tamtędy skarżący wolałby swoimi pojazdami przejeżdżać, nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia żądania, które w razie jego uwzględnienia niweczyłoby społeczną funkcję ścieżek rowerowych i spacerowych, w ramach których priorytetowym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa pieszym i rowerzystom. Zdaniem Sądu odmawiając udzielenia wnioskowanego zezwolenia organ nie wykroczył tym samym poza granice dopuszczalnego uznania administracyjnego. Sąd nie podziela w konsekwencji sformułowanych w skardze zarzutów. Jak to już bowiem powyżej wskazano brak szczególnych okoliczności (podstaw) motywujących wniosek, które to okoliczności wykazywałyby nadrzędność interesu skarżącego nad interesem zbiorowości pieszych i rowerzystów, mógł stanowić przesłankę uzasadniającą odmowę udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Obszerne w tej mierze uzasadnienie organu, wbrew twierdzeniom skargi, jest wyczerpujące i przekonująco wyjaśnia powody odmowy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.