II SA/Gl 892/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W lipcu 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (PINB, organ I instancji) wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1 położonej przy ul. [...] w M. wraz z rozbudową zlokalizowaną przy granicy z działką nr ewid. 2 i rozbudową realizowaną na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. , stanowiącej własność M. K., A. C. oraz obecnie skarżącej J. K. (dalej: J.K., skarżąca). Postępowanie to zostało wszczęte z inicjatywy R. G. (dalej: R.G.), który domagał się skontrolowania legalności robót zrealizowanych na wskazanej nieruchomości. Twierdził bowiem, że znajdujący się tam budynek mieszkalny został usytuowany częściowo na jego działce, a jego rozbudowa o ganek została dokonana bez pozwolenia, a także z przekroczeniem granicy. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie. Na skutek wniesionego przez R. G. odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB, organ II instancji)) decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nałożył na właścicieli przedmiotowej nieruchomości obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania R. G., organ wojewódzki decyzją z dnia [...] r. ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. K., a skarga ta została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 737/16. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie. Rozpoznając kolejne odwołanie R. G., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji po raz kolejny umorzył postępowanie w sprawie, a decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy po raz kolejny uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę po raz piąty, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie legalności przedmiotowych robót budowlanych. Na skutek wniesionego przez R. G. odwołania od powyższej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., tym razem utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Gl 737/16, przesądził o tym, iż budowa budynku mieszkalnego oraz jego rozbudowa zostały wykonane w sposób legalny. Jednakże organ I instancji miał ponownie zbadać kwestie odstępstw od projektu budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji odniósł się do tych kwestii należycie i prawidłowo ocenił charakter odstępstw. Rozpoznając skargę R. G. na decyzję z dnia [...] r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1092/19, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd, w zakresie dostrzeżonych uchybień, wskazał, że wykonanie robót budowlanych przy przewodach kominowych wymagało bardziej wnikliwej analizy co do istotności odstępstw oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Za niezbędną uznał konieczność ustalenia, czy obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe oraz ewentualne doprowadzenie go do stanu pozwalającego zapewnić bezpieczeństwo użytkowania i ewakuacji, w sposób określony przez podmiot fachowy z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Sąd stwierdził, że na tym etapie nie jest możliwe poprzestanie na stwierdzeniu, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a odstępstwa nie są istotne. Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbadał kwestie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, dokonał ustaleń w zakresie zmian w instalacjach oraz przewodach kominowych i wentylacyjnych oraz zweryfikował kompleksowo kwestię istotności dokonanych zmian. W razie potrzeby, jak stwierdził, można zasięgnąć opinii rzeczoznawcy. Po tym wyroku organ I instancji po raz szósty rozpoznając sprawę, wydał w dniu [...] r. decyzję, mocą której umorzył postępowanie. W uzasadnieniu tej decyzji, w odniesieniu do zagadnień, które w wyroku z dnia 27 listopada 2019 r. zostały uznane przez Sąd za niedostatecznie wyjaśnione, organ wskazał, że przewody kominowe i wentylacyjne oraz instalacja elektryczna zostały poddane sprawdzeniu, odpowiednio przez mistrza kominiarskiego i osobę z uprawnieniami do wykonywania pomiarów ochrony przeciwpożarowej i odgromowej. W obu przypadkach nie stwierdzono nieprawidłowości potwierdzających stan zagrożenia dla życia i zdrowia w zakresie wymogów przeciwpożarowych. Organ wskazał przy tym na protokół sprawozdawczo-opiniodawczy nr [...] z dnia [...] r. mistrza kominiarskiego K. R. oraz na oświadczenie z dnia [...] r. D. R. wraz z protokołem odbiorczym instalacji elektrycznej – oba załączone do zawiadomienia skarżącej o zakończeniu rozbudowy budynku mieszkalnego z dnia 31 lipca 2019 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. G. wskazując, że rozstrzygnięcie to nie odnosi się do zapadłego w sprawie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1092/19. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego, a także niedokonanie oceny zgłoszonych przez skarżącego dowodów. Wskazano ponadto na naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie błędnego zakwalifikowania poczynionych odstępstw od projektu jako nieistotnych oraz uznanie, że wykonane prace nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o nałożenie na właścicieli obiektu obowiązku rozbiórki wykonanej rozbudowy i części budynku przekraczającej granicę działki, a także o nakazanie likwidacji otworów okiennych skierowanych w kierunku działki sąsiedniej. Wniesiono także o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz biegłego geodety. Rozpoznając to odwołanie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając kasacyjny charakter swojej decyzji, organ odwoławczy powołał się w pierwszej kolejności na wydane już w sprawie wyroki tut. Sądu z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 737/16 oraz z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1092/19 i wynikającą z art. 153 p.p.s.a., zasadę związania organów oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniach sądów administracyjnych. Organ odwoławczy stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji pominął wskazania Sądu, przez co decyzja o umorzeniu postępowania została wydana przedwcześnie i nie może się ostać. Uzupełnienie postępowania dowodowego ograniczono bowiem wyłącznie do zebrania nowej dokumentacji dotyczącej zakończenia prowadzonej inwestycji, bez szczegółowego i wnikliwego zbadania zakreślonych przez Sąd kwestii. Braków tych nie sposób usunąć w drodze postępowania uzupełniającego w myśl art. 136 k.p.a., gdyż oznaczałoby to ustalenie istotnych kwestii dowodowych dopiero na etapie odwoławczym, stanowiąc tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tj. art. 15 k.p.a. Zakres potrzebny do dokładnego zbadania w tej sprawie jest na tyle duży, że dla prawidłowego ustalenia co jest przedmiotem postępowania i jaki należy zastosować tryb postępowania, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia konwalidację decyzji organu pierwszej instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła skarżąca. W jej ocenie organ I instancji wyjaśnił dostatecznie wszystkie istotne kwestie. Wskazała, że przy składaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy przedłożyła wymagane dokumenty. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1342/20 uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W ocenie Sądu organ II instancji powinien był sprawę rozpatrzyć merytorycznie, a nie uchylać do ponownego rozpatrzenia. Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Ewentualne braki postępowania dowodowego mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 § 1 k.p.a., a po ich uzupełnieniu organ odwoławczy we własnym zakresie mógł i powinien był dokonać kwalifikacji zmian jako mających charakter istotny, bądź nieistotny – i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Sąd zwrócił także uwagę na to, że postępowanie w kontrolowanej sprawie nabrało już cech przewlekłości, co tym bardziej winno motywować organ odwoławczy do jego zakończenia we własnym zakresie. Powody wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mogą być, a ściślej rzec biorąc powinny być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z aktualnym modelem postępowania przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i było w pełni uprawnione. Brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji, w szczególności w sytuacji, w której byłoby to już siódme z kolei postępowanie po uchyleniu wcześniejszych decyzji. Po wyroku WSA w Gliwicach z 30 listopada 2020 r. Śląski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z [...] r., działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a, zlecił organowi I instancji podjęcie określonych czynności dowodowych w celu uzupełnienia postępowania dowodowego: 1/ przeprowadzenie dowodu z oględzin obiektu zlokalizowanego na działce nr ewid. 1 celem zbadania czy obiekt spełnia standardy bezpieczeństw przeciwpożarowego, mając na uwadze § 207 ust. 2 warunków technicznych raz ustalenie zakresu dokonanych zmian w instalacjach i przewodach kominowych; 2/ udokumentowanie wyników oględzin w protokole oraz wykonanie dokumentacji fotograficznej przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. organ odwoławczy, wobec nie zrealizowania wszystkich zaleceń zawartych w postanowieniu z [...] r., zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego celem zbadania czy obiekt spełnia standardy bezpieczeństw przeciwpożarowego, wskazując na konkretne przepisy warunków technicznych standardy te określające. Ponadto zwrócono uwagę na formalne uchybienia w trakcie postepowania uzupełniającego, polegające na braku powiadomienia R.G. o prowadzonych czynnościach, a także uniemożliwienie udziału w oględzinach. Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy ponownie w całości uchylił decyzję organu I instancji z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania została wydana bez przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pomimo przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. nadal pozostają kwestie wymagające wyjaśnienia, co czyni koniecznym zastosowanie procedury określonej w art. 81c pr. bud, a tym samym rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Nie zostały wyjaśnione kwestie związane z bezpieczeństwem przeciwpożarowym oraz związane z tym zmiany w instalacjach i przewodach kominowych. Zdaniem organu II instancji, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie w ramach postępowania odwoławczego byłoby ze szkoda dla stron i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W skardze z 1 lipca 2021 r. J. K. podnosi, że nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie, bowiem tak budowa, jak i rozbudowa były wykonane legalnie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd rozpoznający sprzeciw stoi na stanowisku, że zasługuje on na uwzględnienie. Sprawa stanowiąca przedmiot uchylonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. (trwająca od 2014 r, w której organ I instancji orzekał sześć razy, a organ odwoławczy siedmiokrotnie !) była już rozpoznawana przez tut. Sąd i to dwukrotnie, w roku 2016 (wyrok z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 377/16) oraz w roku 2019 (wyrok z 27 listopada 2019 r., sygn. akt. II SA/Gl 1092/19), w obu przypadkach zostały wydane orzeczenia uchylające rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W drugim z tych wyroków, który ma zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, w wyniku sprzeciwu obecnej skarżącej, Sąd sformułował ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten, mając charakter bezwzględnie obowiązujący, wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r., III OSK 4086/21). W tym miejscy przytoczyć trzeba fragment uzasadnia tego wyroku, w którym Sąd zawarł ocenę prawną oraz wytyczne co do dalszego postępowania: "W świetle powyższych rozważań oraz w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy nie tylko mógł ale wręcz powinien był dążyć do merytorycznego zakończenia sprawy. Faktem jest, że organ I instancji rozpoznając sprawę po wyroku z dnia 27 listopada 2019 r. jedynie zdawkowo odniósł się do kwestii, które wymagały wyjaśnienia. W świetle jednak całokształtu sprawy, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie były to kwestie, których nie można byłoby rozstrzygnąć w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy w obszernych rozważaniach wyraźnie wskazuje, co jego zdaniem pozostało do wyjaśnienia (vide: str. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W ocenie Sądu wszystkie te braki postępowania dowodowego mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 § 1 k.p.a., a po ich uzupełnieniu organ odwoławczy we własnym zakresie mógł i powinien był dokonać kwalifikacji zmian jako mających charakter istotny, bądź nieistotny – i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie." Wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie są jasne: organ odwoławczy powinien sprawę rozpatrzyć merytorycznie korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z akt sprawy, ŚWINB skorzystał z przewidzianych w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnień, zlecając dwukrotnie organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów dowodowych. Rezultaty tego postępowania były jednak niezadawalające, wobec czego przystąpił do rozstrzygnięcia sprawy, nie podejmując we własnym zakresie żadnych czynności wyjaśniających. A takie przewidziano w art. 136 § 1 k.p.a. w postaci dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Do tak rozumianego postępowania dodatkowego zobowiązywały także wytyczne zawarte w wyroku, w którym wskazano ogólnie na uprawnienia organu odwoławczego określone w art. 136 § 1 k.p.a. Niepodjęcie postępowania dodatkowego we własnym zakresie, bądź też dalsze zlecanie takiego postępowania organowi I instancji (co było możliwe), a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności zobowiązującej organ odwoławczy do merytorycznego załatwienia sprawy (art. 15 k.p.a.) oraz zasady związania oceną prawna i wytycznymi co do dalszego postępowania (art. 135 p.p.s.a.),skutkuje naruszeniem naruszenie przepisów postępowania, jakie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy brak było dostatecznych podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań i rozstrzygnięcia zgodnie z art. 15, art. 136 i 138 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. mając na uwadze, że zasadą w postępowaniu odwoławczym jest merytoryczne załatwienie sprawy.