II SA/Gl 893/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi Zrzeszenia "A" w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru remontu elewacji budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 2, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późniejszymi zmianami – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.), wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do remontu elewacji budynku na działce nr [...], karta mapy 28, obręb: [...] przy ulicy [...] w K., zgłoszonego przez Zrzeszenie "A" w K. z siedzibą przy placu [...], w Wydziale Budownictwa - Urzędu Miasta K. w dniu 13 stycznia 2015 r. W uzasadnieniu podano m. in., że inwestor wezwany do uzupełnienia zgłoszenia postanowieniem z dnia [...] r., przedłożył przy piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. wyjaśnienie, w którym oświadcza, że poza przywołaną w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane umową o zarząd zawartą w dniu 19 września 2008 r. nie posiada innej umowy. Organ zakwestionował prawo władania nieruchomością na cele budowlane, wobec niezgodności danych właściciela ujawnionych w zasobach Urzędu Miasta K. ze wskazanymi w załączonym do oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dokumencie – umowie o zarząd. Badanie przez organ księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości nie potwierdziło prawa władania nieruchomością przez wskazaną w umowie o zarząd I. K. Przywołane we wskazanym wyżej piśmie dopuszczenie do dysponowania nieruchomością w trybie art. 752 Kodeksu cywilnego, nie ma potwierdzenia w dokumentach, ani też w złożonym oświadczeniu. W związku z powyższym, po bezskutecznym upływie terminu określonego w postanowieniu z dnia [...] r., w którym nałożono obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, wobec braku dokumentu formalnego określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., postanowiono, jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Zrzeszenie "A" w K. Wniesiono o uchylenie decyzji (sprzeciwu) Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu podano m. in., że inwestor zarządza nieruchomością od pierwszej połowy lat 60. W ostatnim okresie sprawowania zarządu w istotnych sprawach dotyczących nieruchomości kontaktował się z I. K., spadkobierczynią właścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej. Faktem jest, iż inwestor posiada podpisaną umowę ze współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, zawartą w roku 2008. I. K., należy uznać za osobę władającą nieruchomością oraz mającą prawo przekazania zarządu wybranemu zarządcy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b., po rozpatrzeniu odwołania Zrzeszenia "A" w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru remontu elewacji budynku przy ul. [...] w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że z przedstawionych dokumentów wynika jednoznacznie brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z wykazu właścicieli i władających, obowiązującego w dniu 26 stycznia 2015 r. wynika, że właścicielem rzeczonej nieruchomości jest małżeństwo F. i P. K., natomiast innym rodzajem własności/władania dysponuje Zrzeszenie "A". W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego prawo I. K., jako właściciela, do powierzenia Zrzeszeniu zarządu nieruchomością, której stan prawny jest nieuregulowany. Również Zrzeszenie "A" nie przedstawiło wiarygodnego dowodu potwierdzającego jego prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Przepisy Prawa budowlanego w art. 30 ust. 2 nakazują dołączyć do zgłoszenia oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Chybiony jest również w ocenie organu argument odwołania dotyczący art. 752 k.c. Kodeks cywilny nie stanowi podstawy do rozpatrywania spraw związanych z postępowaniami administracji architektoniczno-budowlanej, gdzie podjęte rozstrzygnięcia opierają się wyłącznie na przepisach ustawy Prawo budowlane i przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto przywołany artykuł 752 k.c. dotyczy praw i obowiązków osoby prowadzącej czyjąś sprawę bez zlecenia, nie dotyczy natomiast uprawnienia do wykonywania takiej czynności, jak remont elewacji. Skargę z dnia 6 sierpnia 2015 r. na powyższą decyzję Wojewody złożył pełnomocnik Zrzeszenia "A" w K., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością położoną w K. przy ul. [...] na cele budowlane, w konsekwencji czego nie złożył skutecznie oświadczenia wymaganego przez przepisy, podczas, gdy z okoliczności sprawy oraz właściwej interpretacji powołanych przepisów wynika dla skarżącego takie prawo. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie sprzeciwu bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podano m. in., że nieruchomość położona w K. przy ul. [...] pozostaje w zarządzie skarżącego od lat 60. ubiegłego wieku. W ostatnim okresie sprawowania zarządu w istotnych sprawach dotyczących nieruchomości zarządca kontaktował się z I. K., spadkobierczynią właścicieli nieruchomości, ujawnionych w księdze wieczystej. Faktem jest, że skarżący posiada podpisaną umowę ze współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, zawartą w roku 2008. I. K. należy uznać za osobę władającą nieruchomością oraz mającą prawo przekazania zarządu wybranemu zarządcy. Dlatego też stwierdzić należy pełną skuteczność posiadanej przez skarżącego umowy o zarząd. Faktem jest również, że obecnie w księdze wieczystej nieruchomości widnieją inni właściciele i zleceniodawczyni z umowy o zarząd do nich się nie zalicza. Nie zmienia to jednak okoliczności, iż umowa o zarząd, funkcjonująca i wykonywana w sposób ciągły przez skarżącego, nie została rozwiązana ani wypowiedziana, nawet jeżeli zaszły zmiany w gronie właścicieli nieruchomości. Można też zastosować konstrukcję prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia z art. 752 k.c. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W danych z wykazu właścicieli i władających dotyczących przedmiotowej nieruchomości figurują osoby o nazwiskach F. K. i P. K., jako właściciele, jednak I. K. jest – jak wynika z dokumentacji (tj. umowy o zarząd nieruchomością z [...] r.) – współwłaścicielką. Z innych danych, m. in. z odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że I. K. należy do grona spadkobierców po poprzednich właścicielach o nazwisku K. Zatem zarówno oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, jak i umowę z [...] r. organ zakwestionował z uwagi na wpisy w w/w wykazie oraz w księdze wieczystej. Przedłożone dokumenty wskazywałyby jednak na następstwo prawne I. K., w zakresie własności przedmiotowej nieruchomości, jako spadkobierczyni osób uwidocznionych w przedmiotowych rejestrach. To by oznaczało jednak nieaktualność wpisów w wykazie właścicieli i w księdze wieczystej, co jest bezsporne. Skoro dokumentacja ta, jak stwierdzono, nie odzwierciedla obecnego stanu faktycznego, stąd wymagałaby ona uaktualnienia. Taka procedura jednak może zająć więcej czasu, niż wyznaczył organ I instancji do uzupełnienia braków i przedłożenia dodatkowej dokumentacji. Wskazał on bowiem datę graniczną do 10 lutego 2015 r., przy czym przesyłkę nadał 2 lutego 2015 r. Została ona odebrana w dniu 5 lutego 2015 r. Inwestor już w dniu 6 lutego 2015 r. złożył odpowiedź na otrzymane postanowienie i wezwanie do uzupełnienia dokumentacji, jednak jest oczywiste, że nie mógł w tak krótkim czasie przedłożyć takich dokumentów, które spełniałyby oczekiwania organu. Zawarł więc w odpowiedzi jedynie taką argumentację, którą mógł zawrzeć, licząc na zmianę stanowiska organu. Co więcej, w postanowieniu z dnia [...] r. wyznaczono termin do uzupełnienia braków do [...] r., a decyzja wnosząca sprzeciw wydana została w tym samym dniu, czyli [...] r., zatem jeszcze w terminie do uzupełnienia braków. Nie jest więc kwestionowane, że księgi wieczyste nie są w omawianym zakresie aktualne, co wynika m. in. ze skargi do Sądu, aczkolwiek sam odpis z księgi wieczystej nie został w aktach złożony. Ograniczono się do adnotacji z 26 stycznia 2015 r. (s. 8): "W dostępnych publicznych aplikacjach dot. ksiąg wieczystych brak informacji (danych) dot. [...] Kat (...). Stan prawny nieruchomości nieuregulowany." Należy w tym kontekście zauważyć, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm. – dalej u.k.w.h.) "W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych)." Działanie rękojmi jest uzależnione od jednoczesnego spełnienia poniższych pozytywnych przesłanek: 1) niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym; 2) nabycie własności lub innych praw rzeczowych ujawnionych w księdze w drodze odpłatnej czynności prawnej od osoby uprawnionej według księgi; 3) dobra wiara nabywcy (zob. też art. 6 u.k.w.h.). "Rękojmia nie ma charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej. (...) Przyczyny niezgodności mogą być różnej natury. Warto przypomnieć, że polskie prawo rzeczowe nie przyjęło z prawa niemieckiego zasady wpisu jako w każdym wypadku niezbędnej przesłanki nabycia, zmiany lub utraty praw rzeczowych. Wystarczy wskazać, że wpis prawa własności nieruchomości, poza odrębną własnością lokali, ma tylko znaczenie deklaratywne." (E. Bałan – Gonciarz, H. Ciepła, Komentarz do art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, LEX-el.). Tak samo np. wpisy w ewidencji gruntów i budynków mogą w niektórych przypadkach nie odzwierciedlać stanu faktycznego, co wymaga aktualizacji, ta wymaga jednak więcej czasu, niż organ wyznaczył inwestorowi do uzupełnienia braków. W piśmiennictwie wskazuje się tymczasem, że "W art. 30 ust. 2 p.b. określono ustawowe wymogi, jakie powinno spełniać zgłoszenie. Gdy jest ono niekompletne, właściwy organ w drodze postanowienia powinien na zgłaszającego nałożyć obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie, a w razie ich nieuzupełnienia – wnieść sprzeciw w formie decyzji. Postanowienie to jest więc wydawane w celu doprowadzenia zgłoszenia budowy do wymogów ustawy – Prawo budowlane. Powyższy termin określa organ, który stosownie do zakresu uzupełnienia zgłoszenia i posiadanej wiedzy, powinien wyznaczyć odpowiedni termin." (A. Kosicki, Komentarz do art. 30 ustawy - Prawo budowlane, LEX-el.). Termin ten winien być realny, a nie rażąco krótki, stosownie do okoliczności sprawy. Skoro kwestii tych organ odwoławczy nie przeanalizował, kwestionując dodatkowo z urzędu (podobnie jak organ I instancji) treść dokumentu, jakim jest umowa w zarząd nieruchomości z [...] r., gdzie to I. K. traktowana jest jako współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości, stąd należało uchylić jego decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia we wskazanym zakresie. W szczególności organ winien odnieść się do kwestii, z jakich powodów dokument ten z [...] r. uznaje za niewiarygodny, mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące deklaratywności wpisów do ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów i budynków. Nadto, skoro organ powołuje się na wykaz właścicieli i władających (stan na dzień 26 stycznia 2015 r.), to konsekwentnie winien również zauważyć, że Zrzeszenie "A" w K. jest w tym wykazie ujęte, jako zarządca. Organ zatem z części wpisów w tym samym dokumencie wywodzi skutki prawne niekorzystne dla Inwestora, a wpisy dla niego korzystne, świadczące o sprawowanym zarządzie pomija, co świadczy o jego niekonsekwencji. Wszystkie te uchybienia wskazanym wyżej przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero w dalszej kolejności, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, rozpatrując sprawę wszechstronnie, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.