II SA/Gl 893/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego legalności budowy budynku oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik M. O. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wszczęcie postępowania administracyjnego "w związku z negatywnym oddziaływaniem budynku przy ul. [...] w B. na budynek wnioskodawcy znajdujący się przy ul. [...] w B., stwarzającym realne zagrożenie katastrofy budowlanej". Budynek został wybudowany w latach [...] ubiegłego stulecia, jako dom jednokondygnacyjny wolnostojący. W latach [...] do budynku wnioskodawcy dobudowany został budynek oznaczony jako znajdujący się przy ul. [...] - obecnie pozostający własnością Państwa J. i I. S.. Początkowo dom ten wzniesiony został jako jednokondygnacyjny, jednakże w latach [...] budynek przy ul. [...] został podniesiony o dwie kondygnacje, które to zostały oparte z wykorzystaniem ściany nośnej budynku wnioskodawcy, jak również częściowo nachodzą na dach jego budynku. Dnia [...] r. zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowego budynku. Wynika z nich, iż "na ścianie wspólnej pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...] od strony budynku [nieczytelne] od piwnicy do strychu nie stwierdzono żadnych pęknięć ani ubytków na ścianie. W przyziemiu i na parterze wykonane są gładzie wg. oświadczenia właścicieli w [...] roku. W części piwnicy jest tynk, na którym nie ma pęknięć". W sprawie zostało wszczęte postępowanie. Organ w dniu [...] r. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. z prośbą o udostępnienie dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] (dz. nr 1). Z uzyskanej odpowiedzi wynika, że w spisach zdawczo - odbiorczych archiwum Urzędu Miasta nie odnaleziono akt sprawy dotyczących budowy budynku przy ul. [...] . Jednocześnie stwierdzono, iż "spisy zdawczo - odbiorcze znajdujące się w tutejszym Urzędzie wraz z dokumentacją zostały odziedziczone po Powiatowej/Miejskiej Radzie Narodowej w B., w związku z tym nie możemy stwierdzić czy spisy zdawczo - odbiorcze są kompletne". PINB w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie "negatywnego oddziaływania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr geod. 1 położonej w B. przy ul. [...] na budynek mieszkalny położony na działce o nr geod. 2 przy ul. [...] w B., stwarzając realne zagrożenie katastrofy budowlanej", jako bezprzedmiotowe. Na skutek odwołania M. O. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu ją do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego był brak sprecyzowania w rozstrzygnięciu przedmiotu postępowania. Podejmując ponownie postępowanie organ I instancji przesłuchał aktualnych i poprzednich właścicieli nieruchomości w przedmiocie posiadania przez nich dokumentów budowy budynku położonego przy ul. [...] . Zgodnie ze złożonymi oświadczeniami, taka dokumentacja nie była i nie jest przez nich posiadana. Nadbudowa budynku miała miejsce w latach [...] - [...] ubiegłego wieku. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, działając na podstawie art. 105 k.p.a. PINB w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. (dz. nr 1). W jego ocenie brak dokumentacji dotyczącej budowy obiektu nie może powodować domniemania samowoli jego wzniesienia. Dlatego też, stosując przepisu ustawy prawo budowlane z 1974 r. umorzył postępowanie w sprawie. Na skutek odwołania M. O. sprawę ponownie rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zaskarżoną decyzją utrzymał w mo9cydecyzję organu I instancji. Wskazał na istotę instytucji umorzenia postępowania administracyjnego. Podniósł, iż jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowy budynek został wybudowany w latach [...] ubiegłego wieku. Nie zachowała się jednak żadna jego dokumentacja. Właściciele budynku nie byli jednak zobowiązani do jej przechowywania. Nie można w takim przypadku domniemywać samowoli budowlanej. Brak dokumentacji dowodzi jedynie braku posiadania takiej dokumentacji, nie stanowi natomiast żadnego dowodu na to, iż obiekt został postawiony samowolnie. Dowodem takim nie jest również fakt niedysponowania przez organy stosownymi dokumentami archiwalnymi. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył M. O. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił [...]Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego: - naruszenie art. 51 ustawy prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, iż z okoliczności nieposiadania, czy też zaginięcia dokumentacji budowlanej budynku przy ul. [...] w B. domniemywać można okoliczność legalności posadowienia budynku, jak również poprzez przyjęcie, iż zgodne z zasadami doświadczenia życiowego jest to, iż dla nowych nabywców nieruchomości pozostaje bez znaczenia okoliczność iż nie otrzymali oni przy akcie nabycia żadnej dokumentacji związanej z posadowieniem budynku co błędnie świadczyć ma legalności jego posadowienia, - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § l oraz w zw. z art. 78 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpanie inicjatywy dowodowej i niedopuszczenie dowodów z aktów notarialnych sprzedaży nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] , w szczególności zaś umów sprzedaży poprzednich właścicieli, którzy nabyli nieruchomość od P. S., na którą to okoliczność wskazywali świadkowie J.P. i K. S., jak również poprzez nieskierowanie zapytań o nadesłanie odpisu aktu notarialnego umów sprzedaży związanych z nieruchomością przy ul. [...] do Sądu Rejonowego w B. Wydział Ksiąg Wieczystych, oraz Sądu Rejonowego w B. właściwego ze względu na przechowywanie odpisów aktów notarialnych sporządzonych przed 5 laty, celem ustalenia czy przedmiotowa dokumentacja budowlana nie stanowiła załącznika, czy też nie ma w tych dokumentach wzmianki o jej braku, co skutkowało przedwczesnością decyzji o umorzeniu wskutek niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdza, iż w sprawie został wybrany właściwy tryb postępowania. Jako, że przedmiotowy budynek został wybudowany przed wejściem w życie obowiązującej ustawy, zastosowanie muszą tu znaleźć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. To samo dotyczy ewentualnej przebudowy budynku, która miała miejsce w latach [...] - [...] ubiegłego wieku. Kluczowe w rozstrzyganej sprawie jest to, czy organy administracji, w oparciu o zebrany materiał dowodowy winny były umorzyć postępowanie w sprawie legalności budynku położonego w B. przy ul. [...] , czy też prowadzić dalej postępowanie i zakończyć je decyzją wydaną na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Sąd podkreśla, co uczyniły również organy administracji publicznej, że domniemanie samowoli budowlanej jest niedopuszczalne. Podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia (25 marca 2015 r., II SA/Gl 1139/14 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), iż "nieokazanie przez następców inwestora stosownej dokumentacji dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu, iż pozwolenie takie nigdy nie zostało udzielone bądź zgłoszenie nie zostało dokonane. Żaden zaś przepis ani Prawa budowlanego z 1974 r., ani obowiązującego obecnie nie wprowadza domniemania samowoli tylko dlatego, że następca inwestora po 60 latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów". W ocenie składu orzekającego organ I instancji podjął wszystkie racjonalne działania, ażeby ustalić, czy zachowały się dokumenty związane z przedmiotową budową, czy też nie. Z pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., iż w spisach zdawczo - odbiorczych archiwum UM nie odnaleziono akt sprawy dotyczących budowy budynku przy ul. [...] - "spisy zdawczo - odbiorcze znajdujące się w tutejszym Urzędzie wraz z dokumentacją zostały odziedziczone po Powiatowej/Miejskiej Radzie Narodowej w B., w związku z tym nie możemy stwierdzić czy spisy zdawczo - odbiorcze są kompletne". Trafnie zatem przyjęto, iż nie można wykluczyć, że dokumentacja przedmiotowego budynku mogła istnieć, ale się nie zachowała. A jak wyżej wskazano, samowoli budowlanej domniemywać nie wolno. Za nieuzasadniony uznaje Sąd zarzut braku poszukiwania dokumentacji budowy w innych niż uprawnionych do jej przechowywania instytucjach. To Prezydent Miasta jest właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej. Równie dobrze można by domagać się od organu podjęcia działań poszukiwawczych w prywatnych archiwach i odmowę zgody na to traktować jako naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Należy zatem uznać postępowanie za przeprowadzone wyczerpująco, przy uwzględnieniu zasad szybkości i ekonomiki postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.