II SA/Gl 894/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Wspólnot Mieszkaniowych Osiedla [...] w Z. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych oddala skargę. Dnia [...]r. "A" SA w W. dokonała w Starostwie Powiatowym w Z. zgłoszenia zamiaru wykonania po upływie 30 dni od daty zgłoszenia robót instalacyjnych dotyczących montażu stacji bazowej telefonii [...] na istniejącym budynku mieszkalnym w Z.- [...] przy ul. [...] należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej. W zgłoszeniu tym stwierdzono, że roboty budowlane będą polegały na zmontowaniu konstrukcji wsporczej oraz anten, ustawieniu szafki sterującej i poprowadzeniu kabli antenowych. Do zgłoszenia dołączono dokumentację projektową robót oddziaływania stacji na środowisko, decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. uzgadniającą budowę stacji w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania obiektem na cele budowlane – w postaci uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedla [...] podjętej obiegiem w dniach od [...] do [...]r. W piśmie, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Z. dnia [...]r. podpisani pod tym pismem mieszkańcy Osiedla [...] sprzeciwili się kontynuowaniu prac związanych z budową masztu telefonii komórkowej na budynku przy ul. [...] w Z. podnosząc, że nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania dotyczącego tej inwestycji zaliczonej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie otrzymali do wglądu wymaganych uzgodnień i ekspertyz. W konsekwencji stwierdzili, iż na montaż stacji nie wyrażają zgody. Z pismem z dnia [...]r. wyrażającym sprzeciw co do prowadzonych robót montażowych stacji telefonii komórkowej zwrócili się też do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W piśmie tym stwierdzili, że wykonanie stacji na dachu budynku wymagało pozwolenia na budowę, a takie nie zostało wydane. O podjęcie działań w przedmiotowej sprawie zwrócili się też do Wojewody [...] pismami z dnia [...] i [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) przekazał sprawę montażu spornej stacji do rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB w Z.). Również temu organowi jako właściwemu przekazał sprawę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]r. PINB w Z. po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 105 § 1 kpa, postępowanie to umorzył. W uzasadnieniu decyzji powołując się na wyniki przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzin stwierdził, że sporna stacja bazowa telefonii [...]została zrealizowana na podstawie dokonanego zgłoszenia, do którego dołączono wymaganą dokumentację. Dalej powołując się na treść art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c PINB w Z. stwierdził, że instalacja tej stacji na budynku nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Montaż stacji należy bowiem traktować tak samo jak montaż urządzenia technicznego. Skoro jednocześnie Starosta Z. nie wniósł sprzeciwu w odniesieniu do dokonanego zgłoszenia na montaż tej stacji, to oznacza, iż zgłoszenie to przyjął. W konsekwencji inwestor był uprawniony do zamontowania stacji. Skutkuje to umorzeniem postępowania przed organami nadzoru budowlanego jako bezprzedmiotowego. W odwołaniu od tej decyzji Wspólnoty Mieszkaniowe Osiedla [...] w Z., reprezentowane przez jednoosobowy zarząd wniosły o jej uchylenie jako wydanej bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Zdaniem Wspólnoty zgłoszenie powinno się spotkać z decyzją o sprzeciwie skoro dotyczyło inwestycji zaliczonej do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Było zatem wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę poprzedzonego decyzją o warunkach zabudowy terenu, wydaną po przeprowadzeniu postępowania z udziałem społeczeństwa. Odwołująca się zarzuciła nadto, że zgoda Wspólnoty na instalację stacji wyrażona w uchwale nr [...] stanowiła jedynie "zgodę wstępną", wyrażoną pod warunkiem uzyskania przez inwestora wymaganych prawem pozwoleń, których jednak nie uzyskał. Odwołanie od decyzji wniósł również D. D., członek Wspólnot Mieszkaniowych Osiedla [...], który wniósł nadto o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzucił, że PINB w Z. nie powołał podstawy prawnej swojego orzeczenia. Powołał się zaś na treść art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, który nie obowiązywał jeszcze w dacie zgłoszenia spornych robót budowlanych. [...]WINB w K. odwołań tych nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia potwierdził ustalenia PINB w Z. i ich ocenę prawną. Zwrócił przy tym uwagę na niejednoznaczność przepisów obowiązujących w dacie dokonania zgłoszenia budowy objętej postępowaniem stacji, co skutkowało też niejednolitością praktyki w tej kwestii. Instalacja tego typu urządzeń następowała bowiem zarówno w oparciu o pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia. Jednoznaczne unormowanie wprowadzono dopiero ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954, zwanej dalej ustawą zmieniającą z dnia 18 maja 2005 r.), którą wprowadzono do art. 30 ust. 1 pkt 3c Prawa budowlanego jednoznaczny zapis, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo o ochronie środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. W myśl zasady, że organy stosują prawo obowiązujące w dacie orzekania, unormowanie to musiało zostać uwzględnione przy orzekaniu w niniejszej sprawie. Nie oznacza ono zresztą zdaniem organu odwoławczego, że wcześniej tj. do 27 lipca 2005 r. na tego rodzaju roboty budowlane było wymagane pozwolenie na budowę. W konsekwencji stanął [...]WINB w K. na stanowisku, że brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki objętej postępowaniem stacji bazowej, gdy jednocześnie nie stwierdzono aby doszło w procesie budowlanym do naruszenia prawa. Podniósł też organ odwoławczy, że z inwestorem została zawarta umowa cywilno-prawna, umowa dzierżawy powierzchni dachowej budynku nr [...] i strony mogą dochodzić wynikających z niej roszczeń na drodze cywilnej. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej na powyższą decyzję [...]WINB w K. Wspólnoty Mieszkaniowe Osiedla [...] w Z. wniosły o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na bezzasadnym przyjęciu, że wykonanie objętych postępowaniem robót budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę a wystarczającym jest jedynie dokonania ich zgłoszenia. W tym względzie powołały się Wspólnoty na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1566/04. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poinformował jednocześnie Sąd o toczącym się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W związku z tym postępowanie sądowe zostało zawieszone. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zakończyło się ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji [...]WINB w K. z dnia [...]r. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie sądowej w dniu 8 lutego 2007 r. pełnomocnik skarżących Wspólnot podniósł, że w związku z nowelizacją Prawa budowlanego objęte sporem roboty budowlane mogłyby zostać wykonane na podstawie zgłoszenia ale poprzedzonego m.in. wydaniem zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 i ust. 1a ustawy – Prawo ochrony środowiska, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która w rozpatrywanej sprawie nie została wydana. Powinno to skutkować wniesieniem decyzją sprzeciwu co do zamiaru wykonania objętych zgłoszeniem robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza zdaniem Sądu obowiązującego prawa w sposób skutkujący jej uchyleniem względnie stwierdzeniem jej nieważności. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem postępowania w sprawie nie było zezwolenie na wykonanie robót instalacyjnych polegających na montażu stacji bazowej telefonii [...]na należącym do skarżących Wspólnot budynku przy ul. [...] w Z. lecz legalność wykonania tych robót, a właściwie jak to wynika z protokołu rozprawy sądowej, tylko ich części. Ma to zdaniem Sądu istotne znaczenie z punktu widzenia obowiązujących unormowań prawnych, branych w takich sytuacjach pod uwagę. Skoro w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości i również przez stronę skarżącą nie było kwestionowane, że sporne roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę Z. zgłoszenie z dnia [...]r., w sposób nie odbiegający od tego zgłoszenia (pomijając fakt nie zrealizowania ich w całości – według stanu w dacie orzekania przez organy), to w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego mogły znaleźć zastosowanie jedynie unormowania wynikające z treści art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Analizując treść art. 50 ust. 1 tego Prawa należy stwierdzić, że w grę mogło wchodzić jedynie unormowanie z pkt 3. Organy nadzoru musiałyby zatem stwierdzić, że przedmiotowe roboty są realizowane względnie zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle treści tego przepisu nie ulega przy tym wątpliwości, że organy te były zobowiązane brać pod uwagę treść art. 30 ust. 1 według brzmienia obowiązującego w dacie ich orzekania. Taka jest bowiem ogólna zasada orzekania. Odstępstwo od tej reguły może wynikać jedynie czy to z odmiennej istoty (charakteru) danego orzeczenia (np. orzeczenia deklaratoryjne) czy też z wyraźnych uregulowań prawnych. Takie odstępstwo zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji przy ocenie legalności przedmiotowych robót budowlanych organy orzekające były zobowiązane uwzględnić treść art. 30 ust. 1 pkt 3c Prawa budowlanego, z którego jednoznacznie wynika, że do zainstalowania spornej stacji bazowej, stanowiącej urządzenie o jakim w tym przepisie mowa, może dojść w następstwie dokonania zgłoszenia. Skoro, jak już stwierdzono, zgłoszenie takie zostało dokonane i przyjęte bez sprzeciwu, to zasadnie ustaliły organy orzekające, że brak było w świetle treści art. 50 i 51 Prawa budowlanego przedmiotu postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez nadzór budowlany. To musiało zaś skutkować podjęciem decyzji o umorzeniu takiego postępowania jako bezprzedmiotowego – a to na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 i w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3c Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu nie mógł odnieść również skutku zarzut sformułowany w piśmie pełnomocnika strony skarżącej złożonym na rozprawie sądowej (karta [...] akt sądowych) co do wymogu poprzedzenia zgłoszenia spornych robót budowlanych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (w zw. z treścią art. 46 ust. 4a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm., zwanej dalej Prawem ochrony środowiska), a to w sytuacji na którą trafnie zwrócił uwagę na tej rozprawie sądowej pełnomocnik organu odwoławczego, gdy wymóg ten obowiązuje od 28 lipca 2005 r., gdy tymczasem zgłoszenia robót dokonano [...]2005 r. Na obecnym etapie postępowania tj. na etapie postępowania legalizacyjnego brak jest zatem zdaniem Sądu podstaw do stawiania wymogów, które nie obowiązywały w dacie dokonywania zgłoszenia oraz praktycznie również w dacie realizowania spornych robót budowlanych. Należy bowiem podkreślić, że na skutek zgłoszonych przez członków Wspólnot zastrzeżeń co do kontynuowania tych robót zostały one przerwane jeszcze przed całkowitym zamontowaniem anten mogących emitować pola elektromagnetyczne. Doszło przy tym do całkowitej rezygnacji z montażu stacji bazowej na budynku strony skarżącej. Co więcej wszystkie urządzenia wcześniej zamontowane zostały zdemontowane (zobacz treść protokołu z rozprawy sądowej). W konsekwencji również z tego względu postępowanie przed organami nadzoru podlegałoby umorzeniu (gdyby np. Sąd uwzględnił skargę). Z powyższych wywodów wynika, że nie mogła mieć istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kwestia, czy w dacie zgłoszenia spornych robót budowlanych na ich wykonanie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, co akcentowała strona skarżąca w toku całego postępowania. W tym względzie zasadnicze wątpliwości budzi zdaniem Sądu stanowisko, że wymóg uzyskania takiego pozwolenia wynikał z obowiązującej wówczas treści art. 46 ust. 1, 3 i ust. 4 pkt 2 oraz art. 48 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, jako lex specjalis w stosunku do Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu przepisy te takiego odrębnego uregulowania (w odniesieniu do art. 28-30 Prawa budowlanego) nie zawierały, na co wskazuje jednoznaczne odesłanie do Prawa budowlanego zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Z ich treści wynikało jedynie to, że jeżeli zgodnie z Prawem budowlanym przedsięwzięcie o jakim była mowa w art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wymagało wydania pozwolenia na budowę, to powinno ono zostać poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które wówczas stanowiłoby część postępowania zmierzającego do wydania tego pozwolenia (byłoby zatem prowadzone przez organ architektoniczno-budowlany). W świetle treści umowy dzierżawy z dnia [...]r. oraz uchwały nr [...]Wspólnot Mieszkaniowych Osiedla [...] nie zasługuje również na akceptację stanowisko strony skarżącej, że "A" SA nie dysponował budynkiem przy ul. [...] na zamontowanie objętej postępowaniem stacji bazowej. W szczególności twierdzenia takiego nie można wyprowadzić z treści art. 4 ust. 1 w/w umowy dzierżawy. Z tych wszystkich względów skarga jako zdaniem Sądu nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).